Местное самоуправление в России: то ли оно есть, то ли его нет

«Муниципальное развитие и местное самоуправление – одна из сегодняшних грустных тем. Гражданская активность чахнет в условиях финансовой вертикали», – сказала во вступительном слове Анастасия Гонтарева, менеджер просветительских проектов МШГП.
Екатерина Жилякова подчеркнула, что будет говорить не о гражданских сообществах, а о системе местного самоуправления (МСУ) в целом, а также рассказывать об успешных муниципальных практиках на примерах маленьких городов.
 «Сегодня Госдума приняла поправки в Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», – начала Екатерина Жилякова. – Изменены общие принципы организации МСУ, прежде всего в крупных городах. Города делятся на внутригородские районы. Прямые выборы происходят на уровне внутригородских районов.
Городской совет избирается путём делегирования депутатов из внутригородских советов. Он утверждает кандидатуру мэра, предложенную губернатором, и утверждает сити-менеджера комиссией, в которой половина – представители региона. Единственное, что удалось отстоять противникам этой реформы, – решение не вводится повсеместно, а отдаётся на откуп регионам».
Можно ожидать, что в большинстве регионов примут новую систему.
В 2015 г. исполняется 20 лет децентрализации – и вот мы пришли к отмене прямых выборов в крупных городах. «Я считаю, мы ни к чему другому прийти и не могли», – сказала Екатерина Жилякова.
Точки отсчета
Екатерина Жилякова напомнила, что когда в постсоветской России начали строить МСУ, главной проблемой оказалась крайне низкая активность граждан. Она привела цитату самого авторитетного урбаниста в области МСУ Вячеслава Глазычева: «Самоуправление начнется, когда вырастет первое поколение собственников». И выразила надежду, что сидящие в зале студенты представляют то самое поколение.
Вторая цитата принадлежала Андрею Замотаеву, который до своей смерти курировал строительство МСУ при двух президентах – Ельцине и Путине. Дело в том, что одним из условий вступления России в Совет Европы были отмена смертной казни и введение МСУ. Мы не можем назначать мэров напрямую, потому что подписали Европейскую хартию МСУ в 1997 г.

Однако в конце жизни Андрей Замотаев пришел к выводу, который опубликовал
на страницах журнала «Муниципальная власть». В 1997 г. Хартию перевели неправильно, поняли «местное сообщество» как «органы управления». «Наше понимание «local authorities» не совпадает с общеевропейским» (Андрей Замотаев). Органы МСУ превращаются в вещь в себе, они могут быть связаны с жителями, а могут и не быть связанами. Кроме этого, в начале 1990-х гг. существовала государственная собственность практически на всё и были другие технические проблемы перехода от патерналистского государства.
Романтический период 1990/1995 – начало 2000-х гг.
В 1995 г. был принят базовый закон о МСУ (ФЗ № 154), который тогда очень ругали, сказала Екатерина Жилякова, а сейчас эксперты считают его самым демократичным в Европе.
Это был период, когда Ельцин сказал регионам: «Берите федерализма, сколько хотите». Аналогично – по поводу МСУ. Регионы могли строить МСУ, как хотели, давать полномочия, какие хотели, назначать или выбирать, где как хотели, отдавать то имущество, которое хотели.
В результате получилась очень пёстрая картина. Потом комиссия по разграничению полномочий между уровнями власти (преобразованная в комиссию по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления) под руководством Дмитрия Козака нашла, что доступ к МСУ имела 1/3 граждан страны. (Екатерина Жилякова подчеркнула, что не знает, как они считали.)
Впоследствии, по реформе 2003 г., было создано около 24 тыс. муниципальных образований, а тогда их формально было 11 тыс., а по факту – 7 тыс.
Были разные структуры, разные полномочия и, что особенно важно, разные налоги, которые регионы передавали в местные бюджеты. И там, где губернаторы МСУ поощряли, были очень интересные всплески. Если в среднем в местные бюджеты передавалось 14% НДФЛ, то кое-где передавали и 30%. Губернатор Московской области пытался передать подмосковным городам 1%.
Тогда зародилось противостояние мэров и губернаторов. Губернаторы поняли, что возможность вольного определения части налогов, передаваемых в местные бюджеты, – это поводок для управления мэрами. Особенно если они с амбициями.
По стране прокатилась война между мерами региональных столиц и губернаторами (Екатеринбург, Краснодар и др.). Кремль поддерживал и тех, и других, видя в мэрах крупных городов противовес сепаратистским настроениям.
Екатерина Жилякова рассказала, как в те годы строилось МСУ в разных регионах.
Её примеры показывают, насколько эффективна может быть для МСУ экономическая свобода.
В Татарстане, Башкирии мэров утверждает горсовет по предложению президента, а живут хорошо, потому что деньги есть.
В Мордовии – фактически «военный коммунизм» и «продразвёрстка», зарплата главы села зависит от сданной с/х продукции. Очень эффективная с точки зрения экономики модель, хотя МСУ не назовешь.
В Перми получили развитие ТОСы (территориальное общественное самоуправление). Потом подсчитали: на 1 вложенный из бюджета рубль горожане выполняют услуги для города на 6 руб.
Окраинный район Московской области – Ступинский – сформировал открытую инвестиционную политику и привлёк крупнейшие транснациональные корпорации.
В Дзержинском благодаря льготам бизнесу получили всплеск строительства, когда нигде никто не строил. В умирающем селе Черноречье отсудили часть налогов у района и области, увеличили бюджет, стали платить стипендии своим детям, обучающимся в столичных вузах.
Бюджет на мышах вырос в 10 раз
Екатерина Жилякова извинилась, что приводит ставший хрестоматийным пример – г.  Мышкин. И добавила, что историю о том, что могут сделать со своим городом инициативные граждане, надо повторять и 10, и 20 раз.
Мимо этого городка на Волге, в Ярославской области, проходит маршрут «Золотого кольца», но до конца 1990-х гг. теплоходы с иностранными туристами туда не заходили: не было даже пристани.
Название города породил музей мыши, созданный на основе коллекции директора местного музея Гречухина. С подачи группы активистов во главе с директором музея мэр пригласил специалистов, которые помогли написать стратегию развития.
Здесь Екатерина Жилякова остановилась: «Никогда ни один приглашенный специалист не напишет программу развития ни для города, ни для региона. Если он говорит: «Я за деньги вам напишу», надо его сразу гнать. Он напишет программу, как освоить деньги. И мэр не напишет – он только модератор. Программы создаются за круглым столом, где присутствует и бизнес, и власть. Специалист только направляет, помогает раскачать жителей».
Мышкинцы написали программу развития туризма, основанную на историческом наследии города. Получили грант – построили пристань для «Золотого кольца». Была поставлена задача: заставить сошедшего с пристани туриста оставить в городе 10$. Потом другая: заставить приехавших на
автомобиле переночевать и оставить в городе 20$.
В результате в Мышкине 11 музеев и
4 гостиницы на 6 тыс. жителей. Бюджет вырос в 10 раз за 3 года.
Но это было в 1990-е.
От бухгалтерского периода 2003-2013 гг. к армейскому в 2014 г.
 Наряду с административной реформой, в 2003 г. прошла реформа МСУ (закон 131-ФЗ). Стояла задача разграничить полномочия между уровнями власти. Эксперты во главе с Глазычевым полагали, что нужно исходить из особенностей регионов. Центр пошёл по пути унификации. Несколько экспертов в знак протеста вышли из комиссии Козака, потому что понимали: тотальное выравнивание заведёт в тупик.
Страну «нарезали на квадратики». Был девиз «Поселение – для населения, район – для поселений». Изначально район был надстройкой, основная жизнь – на низовом уровне. Но полномочия передали без денег.
«МСУ споткнулось о минфин России и разбилось вдребезги. До сих пор не может собраться», – подытожила Екатерина Жилякова.
Бюджетную реформу проводил минфин, исходя из того, что 75% всех налогов дают 23 региона. Если за каждым муниципальным образованием закрепить одинаковую норму налоговых отчислений, одни будут процветать, другие вымрут.
Тут бы применить сложный подход, который Глазычев и другие эксперты пытались применить к территориальной организации. Но никто не стал заниматься «тонкой настройкой». Комиссия съездила в Испанию, где больше 5 тыс. муниципалитетов финансово выравниваются из Мадрида, и сказала: если европейские страны так делают, и у нас получится.
Было решено все деньги собирать на федеральном уровне.
Потом федерация тонким слоем размазывает деньги по регионам, а регионы – по муниципальным образованиям.
В результате – проблемы сельских территорий. Было создано около 23 тыс. сёл, у которых годовой бюджет составлял около 1 млн. руб. В большинстве муниципальных образований, кроме крупных городов, собственных доходов в бюджете 3-4%. У богатых муниципалитетов – около 10%. Свои полномочия они исполняют только после того, как Москва спускает деньги вниз.
«Даже в советское время, даже в царской России, – сказала Екатерина Жилякова, – расходы по уровням бюджетов делились поровну, примерно по 1/3 у государства, губерний и земств».
Доходы местных бюджетов в 1997 г. составляли 10,7% ВВП, в 2003 г. – 8,1% ВВП, 2012 г. – 5,1% ВВП. Выравнивание бюджетов обеспечивается трансфертами.
Финансовая вертикаль сразу стала ломать выстроенную конструкцию системы МСУ под себя. Появилось много нищих сёл – они стали массово объединяться, укрупняться. Администрации районов стали объединяться с администрациями райцентров (якобы для экономии бюджета).
Создалась советская система соподчинённости – районы усилились. Появились сити-менеджеры как механизм управления городом со стороны региона.
Екатерина Жилякова назвала сложившуюся систему армейской. Все деньги наверху у генералов. Генералы передают их полковникам, а внизу младший офицерский состав выполняет приказы верховного главнокомандования. И это естественно: потому что командование передает деньги.
«Система не принимает Ройзмана или того же Урлашова не только из-за оппозиционности взглядов, – сказала Екатерина Жилякова. – Они не вписываются в финансовую вертикаль и ставят под сомнение её эффективность».
Возможен ли сейчас феномен Мышкина
Екатерина Жилякова констатировала, что никто не может запретить назначать всех снизу доверху, если на то есть общественное согласие. Раздаются же реплики, что если мы все за это проголосуем, можно и из Совета Европы выйти.
Вопрос в другом: возможно ли эффективное развитие территорий при концентрации денег на верхних этажах вертикальной системы. Регион развивает территорию на своё усмотрение, развивает её в целом, не видя жителей.
Например, сейчас очень активно строятся технопарки. Самые известные – индустриальные парки в Калужской области: 7 производственных площадок, 39 крупных производств. Чтобы построить эти 7 площадок область залезла в долги, в несколько раз превышающие доходы бюджета. Считается, что к 2019 г. начнут получать доходы.
А хотят ли жители Калужской области, чтобы деньги занимались для развития промышленного производства? Или они хотят занимать деньги для благоустройства города? Или не занимать деньги вообще?
В связи со строительством индустриальных парков, в область приехали мигранты, начались проблемы. Кто-нибудь спросил жителей, хотят ли они этого?
Проект ИНО Томск 2020 – пример успешного инвестирования, но это университетский город с традициями и серьёзным инновационным бизнесом.
Екатерина Жилякова показала слайд с Пензой и сказала, что на всех межмуниципальных форумах представители Пензы рассказывают об опыте застройки и преобразования города к 350-летию. Опыт Пензы признан одной из лучших муниципальных практик в стране.
Это ещё раз подтверждает, что лучшие муниципальные практики в настоящее время по сути являются государственными.
В Мышкине новый мэр зашёл в гости к директору музея – и через 3 года доход бюджета вырос в 10 раз.
Сегодня в гости к директорам музеев не ходят – ищут экспертов, знающих, «как попасть в госпрограммы». Около года уходит на исследование и создание собственной стратегии. Задачей мэра становится выстроить хорошие отношения с областью, чтобы победила программа твоя, а не соседа.
Область разрабатывает свою стратегию и защищает на уровне федерации. Фактически от разработки до получения денег проходит 3-4 года. А когда они начнут давать отдачу...
«Всё началось с кастрюльки пастилы»
Оказывается, и сейчас возможно повторить опыт Мышкина, пускай не так быстро и не в таких масштабах.
В Коломне под угрозой сноса оказалась историческая застройка. Три активные дамы (приехавшие из Москвы) мешали этому, буквально ложась под бульдозер.
Они же решили возродить дореволюционный бренд – коломенскую пастилу, которую поставляли к императорскому двору. Рецепт был утрачен, они сочинили свой. Получили грант в фонде Владимира Потанина.
В 2009 г. в Коломне открыли музей пастилы – 35 рабочих мест, 72 кв. м, проходимость – 4 тыс. человек в сутки. И это в 100-тысячном городе.
В 2010 г. восстановили фабрику, нашли в архивах с помощью экспертов ещё 10 коломенских брендов. В 2011 г. появился центр развития познавательного туризма «Город-музей». Творческий кластер «Коломенский посад» насчитывает 14 музеев. Туризм остаётся третьим по доходам бизнесом. Сегодня Коломна – любимое место отдыха москвичей и не только их.
Похожая история произошла в г. Невьянске Свердловской области. Город получил грант на энергосберегающие технологии при условии, что сэкономленные деньги пойдут на развитие. Стратегию выстроили вокруг «падающей башни», оставшейся от Демидовского завода. Историческая деревня насчитывает 8 предприятий малого бизнеса: гостевой дом, кузня и. т. п. Это типичный пример «туризма выходного дня».
Сегодня, по свидетельству Екатерины Жиляковой, гораздо сложнее найти деньги, потому что грантодателей осталось мало. Вариант – самообложение, которое успешно применяется в Кировской области. На каждый собранный рубль добавлялось из областного бюджета сначала 30 коп., с 2009 г. – 50 коп. Средства тратились на ремонт дорог, устройство пешеходных переходов, озеленение и т. п.
Прогноз
Государство хочет, чтобы всё работало. Оно давит – такова его природа. Весь вопрос в «сопротивлении материала».
Сегодня глава города – «министр иностранных дел» и офицер в армейской системе развития. Тогда как эффективное развитие территорий возможно там, где есть активность граждан и экономическая свобода.
Если экономический кризис усилится, потребуются нестандартные решения и яркие люди, которые не вписываются в нынешнюю систему. Поэтому, возможно, через некоторое время мы вернёмся к прямым выборам мэров. Практика показывает, что «шаг изменений» в ФЗ-131 составляет 3-4 года.