Укрупнение регионов: история и современность

A A A

Соответствует ли укрупнение регионов национальным интересам России? Почему проваливались предыдущие попытки укрупнения? Какие уроки мы можем из них извлечь? Рассказывает обозреватель «Улицы Московской» Михаил Зелёв.

В последнее время участились разговоры о зреющих в правящих кругах России планах укрупнения регионов. Их породил подготовленный в недрах Министерства экономического развития проект разделения страны на 14 экономических макрорегионов.
 А известный украинский историк и политолог Валерий Соловей, знаменитый своей близостью к Администрации Президента и Правительству России и необычайной осведомлённостью, уже несколько месяцев твердит, что высшая бюрократия вынашивает намерение избавиться от россыпи мелких и экономически нежизнеспособных областей и создать вместо них  15-20 крупных регионов.
Это значит, что пришло время разобраться в этой проблеме.
Соответствует ли укрупнение регионов национальным интересам страны? Другими словами, выгодно ли оно с точки зрения её модернизации?
Почему провалились прежние попытки укрупнения регионов, и Россия вернулась, по сути дела, к старой царской схеме губерний?
Какие уроки необходимо извлечь из провала прежних попыток укрупнения?

 

Укрупнение регионов (1923-1929): первая попытка научного подхода к административному делению
Старую губернскую схему административно-территориального деления в XIX – начале ХХ века не критиковал только ленивый. Она была основана на идее максимальной централизации управления.
Возможность создания крупных административно-территориальных единиц, совпадающих с границами экономических районов и способных бросить вызов диктату Санкт-Петербурга, полностью исключалась.
Идеи укрупнения регионов уходят ещё к конституционным проектам декабристов. Их поддерживали не только революционеры и оппозиционеры, но и многие ведущие специалисты в экономике и географии.
Любопытно, что коммунистические реформаторы 1920-х годов опирались в области экономического районирования на разработки  известного географа и экономиста Петра Семёнова (1827-1914), возглавлявшего Статистический совет и руководившего первой национальной переписью 1897 года.
Главными идеологами реформы стали крупный энергетик, экономист, географ, председатель Госплана СССР в 1921-1923 и в 1925-1930 годах, академик Глеб Кржижановский (1872-1959) и известный экономист, географ и энергетик, академик Иван Александров (1875-1936).
Центром разработки реформы стал Госплан. Но в создании схемы административного деления  участвовали и власти губерний.
В основе реформы территориального деления 1923-1929 годов лежала идея о том, что сетка административных регионов страны должна совпадать с сеткой исторически сложившихся экономических районов.
Крупнейшие административные единицы – края или области – должны представлять собою территориально-производственные комплексы определённой специализации. Это должно было дать в руки регионального руководства мощные рычаги для хозяйственного развития, о которых царские губернаторы не могли и мечтать.
Если новые края сосредоточивались на задачах стратегического развития экономических районов, то более мелкие вопросы местного хозяйственного развития оказывались в ведении округов. Эта новая единица занимала в административной иерархии промежуточное положение между краем и районом. Мудрые реформаторы эпохи НЭПа предусмотрели, что окружной уровень управления должен быть ближе к населению, чем центры старых губерний, чтобы лучше обеспечить удовлетворение его нужд.
Любопытно, что краевое (областное) деление предусматривалось лишь в России, а Украина и Белоруссия делились сразу на округа (соответственно, 41 и 12).
Реформа началась в 1923 г. с создания громоздкой Уральской области (столица – Екатеринбург). В 1924 г. была создана не менее громоздкая Юго-Восточная область (впоследствии Северокавказский край) (Ростов-на-Дону).
В 1926 г. была образована Северо-Западная (впоследствии Ленинградская) область.
В 1928 г. создаются Средневолжская (Самара), Центральночернозёмная (Воронеж) и Нижневолжская (Саратов) области.
Завершается реформа в 1929 г., когда были образованы Центральнопромышленная (впоследствии Московская), Ивановская промышленная области, Нижегородский, Северный края (Архангельск) и Западная область (Смоленск).
Сохранили свою самостоятельность, не войдя ни в один из краёв, автономные республики – Татария, Башкирия, Казахстан, Киргизия, Дагестан и Крым.
Что касается Сибири, то она была разделена на Сибирский и Дальневосточный края и автономные республики Якутию и Бурятию.

region1

Средневолжский край –уродливое дитя реформы
Несмотря на все заявления реформаторов о приверженности научному подходу, на практике это удавалось далеко не всегда.
Мешали довольно мощное давление со стороны руководства крупных губерний, отстаивавших свои эгоистические интересы, а также чрезмерно трепетное отношение тогдашних властей к вопросу защиты этнических меньшинств. Это привело к целому ряду нелепостей в административном делении, примером чему явилась Средняя Волга.
Если руководствоваться чисто научным подходом, то оптимальный состав региона, создаваемого на основе Средневолжского экономического района, должен был быть таким: Саратовская, Самарская, Ульянов-ская, Пензенская (без Мордовии) губернии и несчастная, экономически нежизнеспособная  Немецкая автономная республика (где, по переписи 1926 г., жила всего 571 тыс. человек).
Его естественной столицей должен был быть 220-тысячный Саратов – пятый по численности населения город тогдашней России после Москвы, Ленинграда, Ростова-на-Дону и Нижнего Новгорода.
То, что возникло на его месте 14 мая 1928 г. и было названо Средневолжской областью, сильно отличалось от этого идеала.
Новый регион объединил Пензенскую, Ульяновскую, Самарскую и Оренбургскую губернии. В результате получилась «змея» длиной в более чем 1250 км (это больше расстояния от Москвы до Варшавы). Толщина «змеи» колебалась от 10 до 330 км.
Что общего было между находившейся на крайнем западе новой области Каменкой и расположившимся на её крайнем востоке Орском, до сих пор остаётся загадкой.
Численность населения нового региона равнялась 7 млн человек. Его столицей стала 176-тысячная Самара (8-й по численности населения город России после Астрахани и Казани).
Проще всего объяснить, как попали в новую область Мордовия и Оренбургская губерния.
Преимущественно нечернозёмная Мордовия экономически гораздо сильнее тяготела к Нижнему Новгороду, чем к Саратову или Самаре. После Второй мировой войны это признают экономические географы и планировщики и включат её в состав Волго-Вятского экономического района.
Попала же Мордовия в Средневолжскую область в силу административной преемственности – как часть Пензенской губернии.
Оренбургская губерния попала в Средневолжскую область просто потому, что её некуда было больше включить. Она была зажата между двумя автономными республиками: Башкирией и Казахстаном.
Объективно Оренбургская губерния должна была вместе с Башкирией стать частью Южноуральского края. 123-тысячный Оренбург должен был бы стать столицей нового региона.
Препятствием для этого стали особенности этнического состава населения Башкирии. По переписи 1926 г., на долю русских там приходилось лишь 39% жителей. В республике существовало крупное башкирское этническое меньшинство (23%).
 Создание Южноуральского края означало бы лишь дальнейшее растворение башкирского населения в русском море. Тогдашние коммунистические правители признали такой вариант неприемлемым и исключили Башкирию из каких-либо объединительных процессов.
Сложнее понять логику советских властей, когда они не включили в состав Средневолжской области Саратовскую губернию и Немецкую республику.
В ходе подготовки к укрупнению региона власти Саратовской и Самарской губерний выступали с противоречащими друг другу проектами.
Саратов предложил создать гигантский Нижневолжский край, который бы включал Саратовскую, Сталинградскую, Астрахан-скую, Самарскую (без Мелекесского уезда), Оренбургскую (без Орского уезда) губернии, Калмыкию, Немецкую республику, а также Чембарский и Городищенский уезды Пензенской губернии и Сызранский уезд Ульяновской губернии.
Экономическое обоснование для создания этого чудовища было простым и увлекательным: объединение в рамках одного региона всех районов возделывания пшеницы, расположенных в восточной половине России. Именно выращивание и переработка пшеницы должны были стать основой специализации этого региона.
Какое отношение к возделыванию пшеницы имели Астраханская губерния, Калмыкия, Чембарский, Городищенский и Сызранский уезды, саратовцы не объяснили.
Не менее наполеоновские планы были и у властей Самарской губернии.
Они предлагали создать Средневолжскую область на основе Самарской, Оренбургской, Ульяновской, Пензенской губерний, Татарии, Чувашии и Башкирии.
Татары и чуваши мудро уклонились от участия в этой авантюре, а Башкирию вывели из игры центральные власти. (Впрочем, несчастной Чувашии всё равно не повезло: её потом включили в состав Нижегородского края).
Рассмотрев все проекты, Госплан СССР принял довольно разумное в тех условиях решение.
На Нижней Волге должен был быть создан Волго-Каспийский край в составе Сталинградской, Астраханской губерний и Калмыкии. Его столицей почему-то должен был стать Сталинград, а не более крупная Астрахань.
Саратовская, Самарская, Пензенская, Ульяновская, Оренбургская губернии и Немецкая республика должны были быть объединены в Средневолжскую область со столицей в Саратове.
Однако Политбюро и правительство отвергли этот проект.
В результате в мае 1928 г. была создана Средневолжская область без Саратовской губернии и Немецкой республики.
Саратовская же губерния вошла в состав Нижневолжской области вместе со Сталин-градской, Астраханской губерниями и Калмыкией. Её столицей стал Саратов.
Через месяц, в июне 1928 г., в Нижне-
волжскую область включили и Немецкую республику, а саму область переименовали в Нижневолжский край.
Между Средневолжской и Нижневолж-ской областями состоялся обмен землями. Средней Волге был передан Кузнецкий уезд Саратовской губернии, лежавший прямо на дороге из Пензы в Самару, а Нижней Волге – Пугачёвский уезд Самарской губернии.
Средневолжская область была разделена на 9 округов: Самарский, Оренбургский, Ульяновский, Пензенский, Мордовский, Сызранский, Кузнецкий, Бузулукский и Бугурусланский – и 116 районов.
Уже 21 января 1929 г. Бузулукский округ был разделён между Самарским и Оренбургским округами.
20 октября 1929 г. Средневолжская область была переименована в Средневолж-
ский край, а 10 января 1930 г. Мордовский округ был преобразован в Мордовскую автономную область.

Дробление регионов (1930-1957)
Вся история сталинизма и первые годы правления преемников Иосифа Сталина – это эпоха постоянного дробления регионов.
Дело дошло до того, что в 1952 г. Сталин поделил Татарию на Казанскую и Чистопольскую области, а Башкирию – на Уфимскую и Стерлитамакскую области, сохранив при этом республиканский уровень управления.
Легендарный вождь русских коммунистов не останавливал процесс дробления до самой своей смерти. 21 февраля 1953 г. он создал в рамках Татарии третью – Бугульминскую – область.
Все эти области были ликвидированы уже в апреле 1953 г. наследниками тирана.
Но идея дробления регионов ещё
долго владела коллективным руководством. В 1954 г. оно создало Арзамасскую, Балашовскую и Каменскую области. С 1944 г. существовала Великолукская область.
На Украине в 1939-1959 годах существовала Дрогобычская, а в 1940-1954 – Измаильская область.
В Белоруссии вплоть до 1954 года существовали Барановичская, Бобруйская, Молодечненская, Пинская, Полесская, Полоцкая области.
Современная, привычная нам схема административного деления России появляется лишь в 1957 г.
Трудно отделаться при этом от впечатления, что она очень похожа на схему губерний царской России если не границами регионов, то по меньшей мере их размерами и столицами.
Некоторые историки не избежали соблазна связать дробление регионов Сталиным с его борьбой с региональными бюрократическими кланами. Тем более что первая волна дробления прокатилась по стране в 1934 г., когда началось наступление центральных властей на региональные элиты, а на период «большого террора» 1936-1938 годов приходится новая волна дробления регионов.
Сторонники этой теории утверждают, что дробя регионы, Сталин стремился к тому, чтобы предприятия, входящие в одну технологическую цепочку, оказывались в разных областях. Так сложнее создавать хозяйственно-бюрократические клики, которые будут скрывать от Москвы невыполнение плановых заданий, утаивать производственные мощности и другие ресурсы, покрывать проблемы с качеством продукции.
Несмотря на сильные натяжки, нельзя не признать эту гипотезу во многом логичной и даже красивой.
Проблема в одном: за более чем полтора десятилетия с момента её выдвижения не нашлось никаких документальных подтверждений этой теории. Очевидно, что Сталин и его сподвижники, дробя регионы, руководствовались иными, гораздо более прозаическими соображениями.
Истоки политики дробления регионов уходят в грубую ошибку, совершённую сталинским руководством летом 1930 г. Тогда были ликвидированы округа, бывшие неотъемлемой частью реформы административно-территориального деления 1923-1929 годов.
Сталин тогда не видел смысла в существовании этого уровня управления, считал округа лишним передаточным звеном между краями и районами. Они бесполезно поглощают ресурсы, в том числе кадровые, которые тогда, по мнению диктатора, были так нужны на районном и низовом уровнях, где разворачивались свирепые раскулачивание и коллективизация.
Кремль решил уничтожить округа, а высвободившиеся относительно квалифицированные кадры перебросить в районы.
Опыт показал, что это было большой ошибкой. Именно попыткой ликвидировать её последствия и была вся политика дробления регионов в 1934-1957 годах.
После уничтожения округов края и области столкнулись с серьёзными проблемами в управлении десятками, а кое-где даже сотнями экономически разнородных районов и городов, удалённых от региональных центров на сотни километров бездорожья.
Рассмотрим положение в Средневолжском крае.
После ликвидации округов лишь в одном его углу сохранилось промежуточное звено между краем и районами. Это была Мордовская автономная область, в состав которой в 1934 г. входили 20 районов.
Остальные районы края были непосредственно подчинены Самаре, что не могло не сказаться на качестве управления.
Прежде всего, отметим элементарные проблемы перевозок и связи.
Каждые весну и осень Россия превращалась в труднопроходимое болото, где единственным надёжным средством передвижения были железные дороги.
Даже в 1940-1941 годах Пенза, бывшая тогда уже областным центром и городом с более чем 100-тысячным населением, была весной и осенью отрезана от мира (если не считать железных дорог). Что уж говорить о более раннем периоде и о сельских районных центрах, удалённых от железнодорожных магистралей.
Телефонная и телеграфная связь с районными центрами перестала быть проблемой лишь в конце 1930-х годов. Со значительным числом районных центров Самара в начале и середине 1930-х годов просто не могла связаться по телефону.
Руководство края было не способно постоянно учитывать при принятии решений особенности десятков подчинённых ему районов, что неизбежно сказывалось на качестве управления.
Большой проблемой было полноценное общение многочисленных руководителей районов с высшим руководством края (1-м и 2-м секретарями крайкома, председателем крайисполкома) даже в случае их приезда в Самару. Из-за большого числа районов этот процесс превращался в конвейер, где на аудиенцию секретарю райкома или председателю райисполкома отводилось не более получаса.
Большой проблемой становились даже встречи посланцев из районов с руководством отделов крайкома и управлений крайисполкома. Крайкому приходилось даже издавать постановления о регламентации этого процесса, чтобы районные бюрократы и функционеры не уезжали домой несолоно хлебавши и не застревали в столице края на много дней.
Ситуацию усугубляла крайняя централизация управления. Те времена, когда 1-й секретарь райкома или горкома мог публично резко критиковать крайком или окружком, а за это его не исключали из партии и не арестовывали, а всего лишь переводили на более низкую должность, остались в прошлом. С началом политики форсированной индустриализации, раскулачивания и коллективизации такие вольности уже не допускались.
В это время исчезают и какие-либо попытки районных и городских властей выступать с собственными инициативами.
Руководство районов и городов в середине 1930-х годов могло уже только брать под козырёк, даже если распоряжения крайкома были нелепыми и ошибочными. Для того чтобы спорить с краевым руководством, 1-й секретарь райкома должен был обладать незаурядной самоуверенностью. Но в любом случае такой спор мог носить только закрытый характер.
Бюрократы и партийные функционеры всех уровней старались застраховаться от претензий сверху, прикрывая любые свои действия разрешительными постановлениями крайкома или резолюциями его секретарей, что делало систему управления ещё более неповоротливой.
Дополняли картину плохой управляемости края низкий уровень образования и компетентности многих районных работников и устойчивая тенденция к коррупционному сращиванию районных, городских и производственных руководителей и формированию систем круговой поруки для противодействия давлению сверху.
Краевые власти пытались решить проблему за счёт некоторого сокращения числа районов. К середине 1934 г. их число в Средневолжском крае снизилось со 116 до 87, причём непосредственно Самаре подчинялись лишь 63 района.
Признанием всей степени безумия идеи уничтожения округов стало решение о создании с 20 апреля 1934 г. из 4 районов, расположенных на крайнем востоке края, Орского промышленного округа.
Краевые власти расписались в своей полной неспособности полноценно руководить этим стремительно растущим и удалённым от Самары более чем на полтысячи километров новым промышленным узлом.
Но проблемы управляемости Средней Волги меркли на фоне проблем управления Украиной. После ликвидации округов Харькову пришлось непосредственно руководить 503 административными единицами (484 районами, 18 городами республиканского подчинения и Молдавией, которая, в свою очередь, делилась на 11 районов).
Несчастное украинское руководство, чтобы как-то облегчить себе управление 31-миллионной республикой, за 1930-1931 годы сократило число районов до 364. Лишь в феврале 1932 г. Москва разрешила создать на Украине 5 областей (а потом до конца года ещё 2 области).
Выгораживая Сталина, 1-й секретарь ЦК Коммунистической партии (большевиков) Украины Станислав Косиор рассказывал 30 января 1934 г. делегатам XVII съезда ВКП(б): «Необходимо здесь вспомнить, что именно в этот момент повышенных требований к руководству мы на Украине, ликвидировав округа, перешли к непосредственному руководству около 500 районами.
Товарищ Сталин тогда ещё, перед ликвидацией округов, нас предостерегал, что с руководством таким большим количеством районов, как на Украине, мы не справимся, и что не лучше ли было бы создать на Украине области.
Мы тогда, по существу, отговорились от этого предложения товарища Сталина, уверили ЦК ВКП(б), что сами – ЦК КП(б)У – без областей справимся с руководством районами, и этим принесли очень большой вред делу.
Теперь даже странно, как можно было браться за непосредственное руководство таким большим количеством районов, особенно в сложной обстановке Украины, когда мы теперь имеем ряд таких больших и сложных областей, как Донбасс, Днепропетровск, Харьков, во главе которых стоят крупнейшие работники».
Безумие истории с ликвидацией округов было очевидным, но Сталин, вместо того чтобы восстановить их, стал решать возникшие управленческие проблемы с помощью дробления регионов, т. е. начал административно-территориальную контрреформу.
Весьма перспективная идея крупных регионов, совпадающих с границами экономических районов, была похоронена.

region2

Как дробили Средневолжский край
7 декабря 1934 г. от Средневолжского края была отделена Оренбургская область.
20 декабря 1934 г. Мордовская автономная область была преобразована в автономную республику. Формально она покинула Куйбышевский край (так назывался Средневолжский край с 27 января 1935 г.) 5 декабря 1936 г., а фактически – с 1 июля 1937 г. В связи с выходом Мордовии 5 декабря 1936 г. Куйбышевский край был превращён в область.
27 сентября 1937 г., в разгар «большого террора», было принято в высшей степени странное решение о создании Тамбовской области из западных районов Куйбышевской области (включая Пензу и Каменку) и восточных районов Воронежской области (Тамбов, Мичуринск, Рассказово, Моршанск, Красный Боевик). Её восточной окраиной были Большевьясский, Лунинский, Городищенский и Шемышейский районы.
Это было довольно нелепое образование. Странной была сама идея подчинить 160-тысячную Пензу 106-тысячному Тамбову. Новый регион объединял экономически совершенно разнородные земли.
Тамбовская область не была столь велика, как когда-то Средневолжская (от Мичуринска до Пензы – всего 304 км по прямой), но исторически её восточная и западная половины были плохо связаны друг с другом.
Между Пензой и Тамбовом не было прямого железнодорожного сообщения. Чтобы добраться поездом из одного города в другой через Ртищево, требовалось покрыть расстояние в 347 км.
К тесному общению между Тамбовом
и районами, перешедшими из Куйбышев-ской области, не располагала и телефонная сеть.
Неудивительно, что даже в условиях «большого террора» некоторые процессы в новом регионе развивались, словно в замедленном кино. Когда в декабре 1937 г. в Большом Вьясе районный прокурор самочинно арестовал 1-го секретаря райкома, то 1-й секретарь обкома узнал об этом лишь через 6 дней.
До снятия 1-го секретаря самого далёкого восточного района области – Городищенского – руки у Тамбова дошли только в конце февраля 1938 г. И проходил этот процесс совсем не так, как в тех районах, где смещали руководство в сентябре – декабре 1937 г. Ведь уже закончился знаменитый январский пленум 1938 г., на котором осудили «перегибы», и районное руководство смогло дать полноценный отпор и даже попыталось высмеять эмиссаров из Тамбова. Хотя 1-го секретаря райкома всё равно сняли.
Что уж говорить о качестве повседневного управления экономикой, здравоохранением, образованием, социальной сферой области.
Неудивительно, что в Пензе поневоле начал складываться альтернативный центр власти во главе с местным уроженцем, 1-м секретарём Пензенского горкома Александром Баталиным (1905-1980).
Будучи ещё и депутатом Верховного совета СССР, Баталин в своём персональном вагоне много разъезжал по окрестным районам, входившим в его округ, занимаясь решением и их хозяйственных проблем. Вполне естественно, что именно ему принадлежала и ведущая роль в создании Пензенской области 4 февраля 1939 г. Сам Баталин тогда стал 2-м секретарём Пензенского обкома.
Пензенская область объединила часть Тамбовской области (Пенза, Каменка), часть Саратовской области (Сердобск) и часть Куйбышевской области (Кузнецк). Также вошли в её состав Барановский и Николаевский районы.
19 января 1943 г. от Куйбышевской области была отделена Ульяновская область. Пензенская область отдала ей Барановский и Николаевский районы.

Хрущёвские совнархозы
Тем не менее прогрессивная идея научного подхода к административному делению не умерла окончательно. Она воплотилась в идее Никиты Хрущёва создать Советы народного хозяйства, объединяющие управление промышленностью в ряде соседних регионов. Реализация этой реформы началась в 1962 г.
Ещё в 1957 г. Хрущёв, движимый идеей децентрализации управления народным хозяйством, ликвидировал большинство промышленных министерств и передал их функции областным совнархозам, заодно отправив в провинцию толпы московских чиновников.
В 1962 г. началось укрупнение совнархозов, ставшее бледным подобием укрупнения регионов в 1920-е годы.
Промышленность Саратовской, Пензенской и Ульяновской областей оказалась в подчинении Приволжского совнархоза, разместившегося в Саратове. Его возглавил Виктор Чеботаревский (1910-1988), крупный организатор производства, бывший директор Саратовского нефтеперерабатывающего завода им. С. Кирова, а затем председатель Саратовского совнархоза.
Не хватало только Куйбышевской области. Но её отдали под управление Средне-
волжского совнархоза, разместившегося в Куйбышеве. Это была довольно странная организация, которой подчинялись ещё и промышленность Татарии и Башкирии.
Подвластная этому совнархозу территория представляла собою огромную букву П и объединяла три совершенно разнородных по экономической структуре региона. Единственное, что объединяло их, это развитые нефтедобыча и нефтепереработка.
Неудивительно, что Средневолжский сов-нархоз возглавил Алексей Шмарёв (1913-1993), крупнейший организатор нефтедобывающей промышленности, много работавший в нефтедобыче Башкирии и Татарии, бывший председатель Татарского совнархоза, бывший заместитель председателя Высшего совета народного хозяйства РСФСР.
Координировать деятельность совнархозов был призван Высший совет народного хозяйства СССР (ВСНХ) во главе с легендарным Дмитрием Устиновым.
Сумбурная и непоследовательная реформа управления промышленности вылилась в полную неразбериху.
Полномочия ВСНХ, региональных сов-нархозов и областных властей пересекались, что привело к многочисленным конфликтам. Реформаторы не рискнули отдать в ведение совнархозов все отрасли. В частности, из их ведения было исключено строительство, что привело к новой путанице.
Огромное раздражение номенклатуры вызывали массовые переброски чиновников в отсталую, необустроенную провинцию. В то же время в системе совнархозов стремительно разбухала численность бюрократического аппарата.
Реформа управления промышленностью стала для номенклатуры ещё одним доводом в пользу необходимости смещения диктатора, рискнувшего пойти, причём крайне неумело, против фундаментальных интересов правящего класса. В 1964 г. номенклатура свергла Хрущёва, а через год похоронила и его совнархозы.

Уроки для современности
Идея укрупнения регионов является глубоко прогрессивной, поскольку отвечает национальным интересам страны, т. е. задаче её модернизации, которая возможна лишь на основе экспортоориентированной индустриализации.
Есть три основных довода в пользу укрупнения.
Во-первых, заниматься стратегическим развитием экономического района гораздо удобнее и эффективнее, если он совпадает с границами крупного региона.
Такой регион, в отличие от нынешних маломощных областей, в состоянии проводить самостоятельную экономическую политику, опираясь при этом на собственную прочную налоговую базу.
Во-вторых, крупный регион создаёт условия для выравнивания уровня экономического и социального развития входящих в него земель. Представьте себе, что в рамках одного региона – Западного края – объединены богатые Москва, Балашиха, Подольск и совершенно нищие Иваново, Владимир, Брянск и Орёл.
В-третьих, крупные регионы в федеративном государстве способны гораздо эффективнее сдерживать центр, служить дополнительной «защитой от дурака», чем экономически слабые и зависимые от центра мелкие субъекты федерации.
Но у меня есть несколько оговорок, игнорирование которых может полностью обесценить вполне разумную идею укрупнения.
Первая оговорка. Предположим, что схема макрорегионов Министерства экономического развития – это и есть приблизительное отражение намерений нашей высшей бюрократии по укрупнению регионов. Эта гипотеза ни на чём не основана, но других точек отсчёта у меня просто нет.
Тогда это будут слишком крупные регионы, особенно в том что касается Приволж-ского и Южного округов. От такого укрупнения будет один вред.
Я не хочу лезть ни в Сибирь, ни в нерусскую часть Кавказа.
Что касается собственно России, то её административное деление должно выглядеть примерно так: Западный (Москва), Кавказский (Краснодар), Невский (Санкт-Петербург), Средневолжский (Самара), Юго-Западный (Воронеж), Южноуральский (Уфа), Верх-неволжский (Нижний Новгород), Северный (Архангельск), Донской (Ростов-на-Дону), Среднеуральский (Пермь), Нижневолжский (Волгоград), Крымский (Севастополь), Прусский (Калининград) края (выберем для этих административных единиц это старинное название, отсылающее к реформе 1923-1929 годов) и республики Татария и Чувашия.
Вторая оговорка. Сосредоточение всех управленческих функций в региональной столице в больших краях будет крайне неудобным и способно в перспективе подорвать и обратить вспять даже самую лучшую реформу, как это случилось в 1930-е годы.
В наиболее значительных краях с большим количеством крупных городов помимо региональной столицы необходимо ввести ещё один уровень управления между краем и уездом (районом). Назовём этот уровень областью.
Здесь самое время вспомнить об опыте округов 1920-х годов.
 А ещё больше моё предложение напоминает практику административного деления в современной Германии. Там действует четырёхуровневая система управления (союз – земля – район – коммуна).
Но в 4 крупных землях (Северном Рейне–Вестфалии, Баварии, Бадене-Вюртемберге и Гессене) между землёй и районом существует ещё один уровень – округ. В Северном Рейне-Вестфалии их 5, в Баварии – 7, в Бадене-Вюртемберге – 4, а в Гессене – 3.
Край должен взять на себя такие функции, как экономика, инфраструктура регионального значения, культура и охрана общественного порядка, а область – здравоохранение, строительство и содержание дорог местного значения, социальную политику.
Я вижу только 4 региона, где есть необходимость в существовании областного уровня управления (Западный, Кавказский, Средневолжский и Юго-Западный края).
Необязательно точно следовать нынешнему областному делению. Но как раз на Средней Волге это было бы очень кстати. Так что я бы полностью поддержал сохранение в новом качестве Самарской, Саратов-ской, Пензенской и Ульяновской областей.
Третья оговорка. Административно-территориальная реформа невозможна без реформы налоговой. Необходим возврат к действовавшей в 2001-2002 годах формуле 50:50 (половина налогов, собранных в регионе, отдаётся федерации, а половина – распределяется внутри региона между бюджетами разных уровней).
Михаил Зелёв,
кандидат исторических наук

Прочитано 885 раз

Уважаемый читатель!

Наверное, если вы дочитали эту публикацию до конца, она вам понравилась. Очень на это рассчитываем.
Верим в то, что сравнительно малочисленная аудитория «Улицы Московской» вместе с тем еще и верная аудитория. Верная принципам открытого и свободного общества.
Открытое общество, одним из элементов которого является справедливая и сбалансированная журналистика «Улицы Московской», может существовать исключительно на основе взаимной ответственности и взаимных обязательств.
Мы бросаем вызов власти и призываем ее к ответственности.
Мы ставим под сомнение справедливость существующего положения вещей и готовим наших читателей к тому, что все еще изменится.
Мы рассказываем о вещах, о которых власть хотела бы умолчать, и даем шанс обиженным донести свою правду.
Но мы нуждаемся в вашей поддержке.
И если вы готовы потратить посильные вам средства для поддержания свободного слова, независимых журналистских расследований, мы потратим ваши средства на эти цели.

Заранее благодарен, Валентин Мануйлов

donate3

Поиск по сайту