Когда в 1996 г. президент Билл Клинтон объявил, что «эпоха большого правительства ушла в прошлое», его сторонники на левом фланге опасались, что эти слова могут воплотиться в жизнь. Они были неправы. Как и сам Клинтон.
В 1996-2019 годах доля государственных расходов в ВВП Америки ежегодно вырастала на 1 процентный пункт. А когда в прошлом году народное хозяйство рухнуло, они выросли сразу на 10 процентных пунктов.
Теперь президент Джо Байден строит то, что зарождалось как чрезвычайная политика в условиях пандемии. Ныне она включает и выплату детских пособий, и создание всеобщей системы дошкольного воспитания, финансируемой из федерального бюджета, и субсидирование оплачиваемых отпусков по болезни, уходу за ребёнком или больным родственником, и расширение реформы здравоохранения Обамы.
На диаграмме показана динамика доли расходов федерального правительства США (в % от ВВП) в 1962-2020 годах. Особо выделены произвольные, обязательные и коммерческие расходы. Источник: Бюджетное управление Конгресса.
Расходы американского правительства всё ещё остаются ниже среднего для развитого мира уровня. Но это во многом результат того, что сам средний уровень увеличивается. С тех пор как в 1961 г. была создана ОЭСР, доля государственных расходов в ВВП её членов медленно, но верно растёт.
Группа из десяти графиков показывает динамику доли государственных расходов (в % от ВВП) в ряде богатых стран в 1870-2021 годах (данные за 2021 г. – прогноз). Данные по Испании до 1937 г. учитывают только расходы центрального правительства. Источники: Вито Танци и Людгер Шукнехт; МВФ; ОЭСР; База ежегодных макроэкономических данных Европейской комиссии.
Впрочем, некоторые страны пока сопротивляются этой тенденции. Правда, не очень сильно. Доля государственных расходов в ВВП Германии в 2019 г. оставалась такой же, как и в 2006 г. То был первый полный год министерства Ангелы Меркель. Но эта устойчивость была достигнута на весьма высоком уровне. Попытки немцев навязать бережливость другим странам оказались недолговечными. Испания и Италия проводили политику жёсткой экономии в период кризиса в еврозоне в начале 2010-х годов. Но в 2019 г. в обеих этих странах доля государственных расходов в ВВП оказалась выше, чем в 2006 г.
На графике показана динамика индексов цен на ряд товаров и услуг в США в 1998-2021 годах: услуги здравоохранения (лечение в больницах, медицинское обслуживание); образовательные услуги (обучение в колледжах, воспитание в детских садах); товары первой необходимости (жильё, продовольствие, включая напитки, одежда); товары длительного пользования (новые автомобили, мебель (кровати), игрушки); высокотехнологичные услуги (мобильная связь, программное обеспечение, телевидение). За 100 принят уровень цен октября 1998 г. Источники: Бюро трудовой статистики США; Американский институт предпринимательства.
Примеров действительно значительного сокращения государственных расходов в развитых странах немного. Швеция так поступала в 1980-е годы. В начале 1990-х годов Рут Ричардсон, министр финансов Новой Зеландии, резко сократила долю государственных расходов. Шутники назвали её план «рутаназией». Больной пока не умер. Доля государственных расходов в ВВП этой страны сейчас на 6 процентных пунктов ниже, чем в 1990 г. Но это редкость, возможно обречённая на неудачу. Грант Робертсон, нынешний министр финансов, пообещал «заняться этим самым несправедливым из преобразований последних 30 лет», поскольку намерен резко увеличить социальные пособия.
Если вы верите, что низкие налоги и маленькое правительство являются единственно возможными условиями устойчивого роста экономики, то такое положение дел вам может показаться прискорбным. Сейчас не в чести довод, что даже самое совершенное правительство не знает, что нужно миллионам суверенных индивидов, лучше, чем они сами. Его выдвигали австрийский философ Фридрих Хайек, американский экономист Милтон Фридман и многие другие мыслители середины ХХ столетия.
Сейчас ещё приводится довод, что правительства редко достигают этого идеала, что они, будучи коррумпированными и неэффективными, душат экономический рост, но электоральный эффект от него весьма скромен. Впрочем, сейчас вряд ли можно говорить о торжестве левых сил, по-прежнему считающих главной причиной многих проблем низкий уровень государственных расходов.
Тенденция к росту размеров и полномочий правительства – визитная карточка современности. В 1274-1691 годах английское правительство собирало в виде налогов не более 2% ВВП. В XVIII-XIX веках положение менялось. Возможности правительства по сбору налогов и бюджетным тратам резко расширялись, особенно во время войн.
В 1870-х годах доля государственных расходов в ВВП богатых стран равнялась уже примерно 10%. В 1920 г. она уже была близка к 20%. С тех пор она выросла ещё больше. Сейчас этот показатель в развитых странах гораздо выше, чем как в их собственном прошлом, так и в современных развивающихся государствах.
Рост государственных расходов, как правило, сопровождается расширением функций правительства и его способности контролировать действия других. В Америке количество федеральных регулирующих актов с 1970 г. выросло более чем вдвое. Общее число слов в немецких законах сегодня на 60% больше, чем в середине 1990-х годов.
Это не значит, что правительства стали более могущественными во всём. Ныне бюрократы не устанавливают размер заработной платы или цен, не вводят строгий валютный контроль, как это нередко делалось в 1960-1970-х годах. В последние десятилетия правительства получили сотни миллиардов долларов от приватизации таких активов, как шахты и телекоммуникационные сети. Возможно, вы рассмеётесь, узнав, что в 1948-1984 годах британское государство владело собственной сетью гостиниц. Это потому, что сейчас восторжествовал «неолиберальный» взгляд на надлежащее правительству место.
Впрочем, в других областях нынешние правительства являются более могущественными, чем когда бы то ни было. Чтобы что-то возвести, современным застройщикам надо прыгать через всё большее число огненных обручей, среди которых природоохранная экспертиза и сопротивление местной общественности. Ширится значение законов об охране здоровья и безопасности. В Европе и в Северной Америке резко увеличилось число сфер, где требуется лицензирование профессиональной деятельности.
Десятилетиями профсоюзы во многих богатых странах выступали против законодательного оформления минимальной заработной платы, говоря, что сами лучше справятся с задачей повышения оплаты труда. Но поскольку они увяли, в эту сферу вмешалось государство и установило минимальную зарплату. То же самое происходит с такими вопросами, как отпуск по уходу за ребёнком или разница в оплате труда мужчин и женщин.
Прямой контроль государства над экономикой ослаб, зато оно всё деятельнее стало заниматься вопросами перераспределения. В 1979 г., по данным Бюджетного управления Конгресса, самый бедный квинтиль американского общества получал пособия с проверкой нуждаемости в среднем на сумму в 32% от своего дохода до уплаты налогов. В 2018 г. этот показатель вырос до 68%.
Общие расходы на социальную защиту в странах ОЭСР, включая денежные пособия, прямое предоставление товаров и услуг и «налоговые льготы для социальных целей», выросли с 15% ВВП в 1980 г. до 20% в 2019 г.
Три силы стоят за этой тенденцией:
1) почин самих бюрократов и политиков;
2) растущие расходы на услуги, предоставляемые государством;
3) требования избирателей.
У правительств и бюрократов есть личная заинтересованность во всём этом: теория общественного выбора учит нас, что, если бюрократию никак не сдерживать, она будет стремиться оберегать ту почву, на которой произрастает, и бороться за расширение своих функций.
Центральные банки – свежий тому пример. Традиционно в их мандат входит контроль над инфляцией и наблюдение за деятельностью коммерческих банков. Однако в последние годы, неубедительно и мельком ссылаясь на свои мандаты, центральные банки стали расширять свои функции. Похоже, что Федеральная резервная система США решила, что у неё есть обязанность бороться за сокращение расового неравенства.
В то же время многие руководители центральных банков других стран теперь стремятся поднять стоимость привлекаемого капитала для компаний, работающих на ископаемом топливе, организуя для этого интервенции на рынке корпоративных облигаций.
Политики выступают с собственными починами в области расширения функций государства. Как правило, политику выгоднее запустить новую программу, чем закрыть старую, поскольку затраты на них распределяются между всеми налогоплательщиками, а выгоды получают сравнительно немногочисленные заинтересованные группы, которые могут его отблагодарить, например, голосами на выборах.
Технологии, в частности коммуникационные, лишь усиливают хватку бюрократии. Неслучайно, что расширение функций правительств произошло в XX в. почти одновременно с появлением крупных корпораций, поскольку и тем и другим требовалась новая инфраструктура связи. Новые технологии сделали расширение функций правительства менее обременительным для экономики.
Тяжело быть пышным
Второй фактор, вызывающий расширение полномочий государства, связан с тем, что экономист Уильям Баумоль назвал «болезнью издержек». В 1960-е годы Баумоль заметил, что производительность труда в одних секторах экономики выше, чем в других. Но зарплаты в менее производительных секторах должны расти с той же скоростью, что и в более производительных. Иначе их просто покинут работники.
Значительная часть государственных расходов приходится на такие отрасли со слабым ростом производительности труда, как образование и здравоохранение. Но поскольку жалованье врачей, медсестёр и учителей растёт теми же темпами, что и зарплаты в других секторах экономики, растут и государственные расходы.
Более того, услуги образования и здравоохранения относятся к тому типу благ, что экономисты называют «высшими». Чем богаче человек, тем большую долю своего дохода он тратит на них.
Если же эти услуги предоставляет государство, то и тратить оно должно больше. В странах ОЭСР доля расходов на здравоохранение в ВВП с 2005 г. выросла с 8 до 10%. Основная их часть приходится на расходы государства.
Третий фактор – это аппетит избирателей. Он зависит от того, кем они являются. На протяжении XX в. прирост числа избирателей происходил в основном за счёт рабочего класса и женщин. Политологи связали рост социальных расходов, в особенности на здравоохранение и образование, с ростом числа женщин-избирательниц в богатых странах.
Избиратели XX в. сражались или жили во времена мировых войн. Обе они привели к резкому росту государственных расходов, которые потом уже никогда не вернулись к довоенному уровню. Массовые мобилизации в период войн придали особую убедительность требованиям широкого предоставления в мирное время таких благ, как пособия по безработице и медицинское обслуживание.
Сегодняшние избиратели быстро стареют. Подушевые расходы на стариков перестали расти лишь в 1980-е годы, но поскольку сейчас их число быстро увеличивается за счёт тех, кто появился на свет в эпоху послевоенного бума рождаемости, а продолжительность жизни у них очень высока, то общие расходы на пожилых продолжают расти. Политическое давление делает необыкновенно насущной задачу дальнейшего увеличения расходов на стариков.
Если прочие факторы, приводящие к расширению размеров и могущества правительства, можно считать довольно устойчивыми, то значение демографического фактора будет только усиливаться.
В течение ближайших 40 лет доля лиц старше 65 в общей численности населения богатого мира удвоится. Доля очень старых людей, которым, согласно британским данным, в год требуется в 4 раза больше медицинских услуг на душу населения, будет расти ещё быстрее.
Рост хронических заболеваний приведёт к росту объёма услуг, который люди потребляют в последние годы своей жизни, что отразится как на здравоохранении, так и на социальной помощи.
В обнародованном в 2019 г. докладе ОЭСР говорилось, что расходы на здравоохранение в странах-членах вырастут с 8,8% ВВП в 2015 г. до 10,2% в 2030 г. Похоже, это серьёзная недооценка. Большая часть этого пути уже пройдена. Созданная за последние 18 месяцев огромная инфраструктура тестирования и вакцинации от COVID-19 вряд ли будет вскоре демонтирована.
Свою роль играет ещё один новый фактор. Правительства богатых стран предлагают преобразовать свои народные хозяйства, чтобы полностью отказаться от чистых выбросов в атмосферу углерода, а это потребует огромных инвестиций.
По оценке Управления бюджетной ответственности – британского финансового регулятора, – даже с учётом налогообложения выбросов углерода, затраты, необходимые для сокращения чистых выбросов до нуля к 2050 г., приведут к увеличению отношения государственного долга к ВВП на 21 процентный пункт.
Итак, всё готово для дальнейшего роста размеров и функций правительства. Движимая этой неумолимой экономической логикой, общественная мысль становится всё более государственнической, причём не только среди левых сил, некоторые из которых никогда не будут удовлетворены масштабом перераспределения, но, что ещё более удивительно, и среди правых. Это даёт нам четвёртый фактор расширения государства – отсутствие оппозиции этому процессу.
Правые популисты ныне счастливы оберегать от сокращений расходы на стариков, вмешиваться в работу рынков, чтобы помочь определённым заинтересованным группам, и, по меньшей мере теоретически, поддерживают массированные инвестиции в инфраструктуру.
Британская Консервативная партия громче всех заявляет о своей приверженности маленькому государству, но министр финансов Риши Сунак верстает бюджет с очень высоким по историческим меркам уровнем налогообложения и государственных расходов. Заднескамеечники шумят, но конкретных предложений по сокращению налогов и расходов не выдвигают.
Юхан Нюрберь, шведский мыслитель, отстаивающий идеи свободного рынка, называет себя политическим бездомным: «Ни одна политическая сила не прислушивается ко мне».
Во Франции Гаспар Кёниг, философ, руководящий мозговым трестом, поглощённым идеей экономической свободы, ищет возможности поменять тему общественных дискуссий. Но в этой стране сложилась единодушная поддержка идей большого правительства и высоких государственных расходов.
Бельгийский регион Фландрия, где кое-кто из сторонников независимости считает, что в результате отделения они добьются снижения налогов и сокращения роли государства, – это скорее какая-то диковинка, чем зародыш нового движения.
Люди вроде Нюрберя не предлагают никакой альтернативы. Скорее они просто надеются на разворот в общественной мысли, подобный тому, что произошёл в конце 1970-х годов, когда идеи Фридмана и Хайека наводнили коридоры власти. Он был вызван всё более очевидными неудачами чрезмерно регулируемого капитализма с господством государства.
Не бойтесь мечтать о маленьком
Говорят, что однажды Маргарет Тэтчер швырнула на стол перед своими собратьями-консерваторами «Конституцию свободы» Хайека со словами: «Это то, во что мы верим!»
Сегодняшние сторонники маленького правительства не имеют столь же глубокой убеждённости в своей правоте. Они сталкиваются с куда более сложными обстоятельствами, поскольку остановить рост могущества правительства в ближайшие десятилетия будет практически невозможно. Наиболее важные споры теперь будут вестись касательно природы государства, а не его размера.
The Economist, 20 ноября 2021 года.
