Во введении на четырех страницах описывается, что «в последние годы российская экономика столкнулась с глобальными экономическими вызовами». Говорится о стремительных структурных сдвигах в экономике, что «влияет на все процессы, в том числе политические и социальные».
В третьем абзаце проекта Стратегии заявляется, что происходящие изменения суть «крупнейший за всю историю технологический переход, когда богатство природных ресурсов и дешевизна труда перестают быть основными факторами роста». Основной фактор роста мировой экономики ныне – цифровые преобразования.
Далее в Стратегии описываются вызовы и угрозы, которые несут в себе быстрые изменения в сфере цифровых технологий: стираются географические границы товарных рынков, создаются совершенно новые структурные связи, появляются ранее не существовавшие продукты
Ключевым фактором, способным обеспечить экономический рост, названа конкуренция. Правда, с некоторыми оговорками:
«на современном этапе экономического развития вопросы состояния конкуренции приобретают все большее, если не ключевое значение».
Затем перечисляются бонусы от высокого уровня развития конкуренции во всех
отраслях: «стабильный рост и развитие многоукладной экономики, развитие технологий, снижение издержек в масштабе национальной экономики, снижение социальной напряженности в обществе, обеспечение национальной безопасности, повышение благосостояния потребителей и повышение экономической эффективности и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов».
Названы «негативные факторы экономики», «объективно сдерживающие развитие конкуренции и экономический рост:
• высокая доля государственного участия в экономике,
• недостаточность сегмента малого и среднего предпринимательства,
• существенная доля нарушений условий конкуренции со стороны органов власти,
• картелизация российской экономики,
• системные проблемы в сфере государственного заказа и закупок государственных компаний и естественных монополий,
• системные проблемы обеспечения равного доступа к государственным ресурсам».
Вообще, из введения можно сделать вывод, что конкуренция в России требуется именно для противостояния глобальным экономическим вызовам (о них упоминается четыре раза).
И положительное влияние конкуренции рассматривается, в первую очередь, с этой точки зрения.
«Миссией Федеральной антимонопольной службы является свобода конкуренции и эффективная защита предпринимательства ради будущего России».
Звучит пафосно. Но закономерно возникает вопрос: признание важности конкуренции в упоминаемом, как основа Стратегии, указе президента от 21.12.2017 г. № 618 – вынужденная мера? И, если бы не глобальные экономические вызовы, о конкуренции «для внутреннего пользования» и не вспоминали бы?
В любом случае, реальная конкуренция производителей выгодна потребителям. Если только закон действительно одинаков для всех.
На первых же страницах Стратегии декларируется, что «усилия ФАС России направлены на предотвращение и пресечение ограничивающих конкуренцию действий со стороны хозяйствующих субъектов, субъектов естественных монополий и органов власти».
Никакая власть не любит, чтобы ее ограничивали. И любой бизнесмен грезит о монополизации рынка. Поэтому эффективность усилий ФАС напрямую зависит от эффективности судебной системы, от того, как решаются в судах антимонопольные дела и как исполняются решения по ним.
Разработчики Стратегии то ли действительно верят в «Миссию ФАС» (в документе именно так – с заглавной буквы), то ли делают вид.
Целый абзац посвящен Кадровой Политике, поскольку «результативность и эффективность системы антимонопольного надзора в первую очередь зависит от синтеза личных и профессиональных качеств сотрудников службы». Заявленные приоритеты деятельности антимонопольной службы, сказано в документе, выведены на основе действующих стратегических документов РФ. Эти приоритеты выглядят разумно. Вопрос лишь в том, насколько реализуемы предлагаемые Стратегией меры.
1. Совершенствование правовых и организационных механизмов защиты конкуренции.
Стратегия утверждает, что после принятия «четвертого антимонопольного пакета» (вступил в силу в 2016 г.) «антимонопольное законодательство России признано соответствующим международным стандартам и позволяет обеспечить защиту конкуренции на высоком уровне».
Однако изменения глобальной экономики «требуют постоянного принятия оперативных мер» для предотвращения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
Первоочередных мер всего десять, но практически каждый пункт изобилует подпунктами. Приведем наиболее важные для регионального бизнеса меры.
Например, в п. 2.1. «Совершенствование антимонопольного законодательства и практики его применения» предлагается развивать и совершенствовать превентивные механизмы антимонопольного контроля путем законодательного внедрения систем комплаенса.
Обеспечение права доступа к природным ресурсам во всех сферах на конкурентной и недискриминационной основе видится не менее важным.
Наша область богата общераспространенными полезными ископаемыми (как песок), лесом. Кто-то тратит время и деньги на официальное оформление лицензии, а кому-то сходит с рук незаконная добыча.
Можно лишь приветствовать «повышение эффективности выявления, расследования и пресечения антиконкурентных соглашений».
Вызывает одобрение стремление «унифицировать в административном и уголовном законодательстве системы освобождения участников антиконкурентных соглашений, добровольно признавшихся в противоправной деятельности и прекративших ее».
Обоснованным видится намерение «ужесточить уголовную ответственность за заключение антиконкурентных соглашений: для участников сговоров на торгах, для членов совета директоров и генеральных директоров компаний, вступивших в сговор».
Несколько напрягает «возможность получения антимонопольным органом следующих видов охраняемой законом тайны: банков-ская тайна, налоговая тайна, данные об абонентах связи, персональные данные».
Давно ожидаемо строителями устранение административных барьеров, в том числе при помощи «систематизации и установления открытых, исчерпывающих нормативно-технических требований в строительстве».
Вопрос лишь в том, удастся ли это реализовать в обозримом будущем. Туманные и противоречивые нормы выгодны чиновникам из многочисленных проверяющих органов.
Противоречивые мысли вызывает поддержка «параллельного импорта» (товар, импортированный из другой страны без разрешения владельца товарного знака). Его легализация удовлетворит потребности значительной части наших сограждан в качественных товарах.
С другой стороны, легализация параллельного импорта ослабляет институт защиты интеллектуальной собственности и снижает инвестиционную привлекательность страны.
Сомнения вызывает реализация мер, направленных на совершенствование механизма предоставления государственных и муниципальных преференций»: изменение норм закона, обеспечение прозрачности, публикация в Интернете, контроль. Любители сговоров научились же обходить закон о закупках.
Интересны предложения создать в системе арбитражных судов РФ специализированного арбитражного суда по делам, связанным с нарушением антимонопольного законодательства, законодательно определить порядок взаимодействия антимонопольных органов и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, при расследовании картелей.
Курьезно выглядит последний пункт главы, содержащей меры совершенствования правовых и организационных механизмов защиты конкуренции: «активная поддержка и развитие спортивных и творческих активностей, пропаганда здорового образа жизни и традиционных семейных ценностей как базовых элементов жизнедеятельности».
2. Создание эффективных механизмов развития конкуренции на федеральном,региональном и местном уровнях, в том числе снижение доли государственного участия в экономике.
Снижение госучастия в экономике – прекрасно, если приватизация проводится не «для своих».
Мы знаем, что любой полезный институт в российских условиях достаточно легко превращается в имитационный. Стратегия предлагает создать «совершенную институциональную основу развития конкуренции в РФ».
Помогут ли конкуренции «дорожные карты» на каждые 5 лет?
К чему в реалиях нашей жизни приведет внедрение показателей развития конкуренции в оценку эффективности деятельности органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления? Возможно, все будет выглядеть красиво только на бумаге.
«Создание совещательных органов по развитию конкуренции на базе общественно-консультативных советов Федеральной антимонопольной службы во всех субъектах Российской Федерации с участием представителей общественной палаты Российской Федерации» – заманчиво, если к этим совещательным органам будут прислушиваться. Частенько подобный орган – лишь декорация.
«Снижение доли госучастия путем законодательного запрета на создание унитарных предприятий либо изменения их видов деятельности» – неплохо, вроде бы. Но тут же предусмотрен ряд исключений для федеральных органов исполнительной власти и естественных монополий.
«Содействие развитию конкуренции посредством приватизации и акционирования государственных корпораций, а также приватизации государственного имущества».
Одну приватизацию Россия уже пережила. Сейчас возникла потребность в переделе собственности?
«Содействовать формированию системы показателей состояния и развития конкуренции в целях использования при оценке результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в качестве целевых показателей программ развития конкуренции».
Почему в Стратегии, рассчитанной на ближайшие 12 лет, не написали «сформировать» систему показателей?
«Содействовать» формированию, внедрению, информированию общественности и пр. можно три раза по 12 лет. Спроси чиновника: за что зарплату получал? Ответит: содействовал.
3. Совершенствование антимонопольного регулирования в условиях развития цифровой экономики и ее глобализации.
Проект Стратегии называет необходимым сформулировать новые подходы к доминирующему положению хозяйствующего субъекта. На взгляд неспециалиста, положения раздела могут быть использованы как раз для недобросовестной конкуренции и фактического отъема интеллектуальной собственности.
По мнению авторов Стратегии, «иммунитеты от применения антимонопольного законодательства в отношении результатов интеллектуальной деятельности сдерживают развитие конкуренции в условиях цифровой экономики».
На законодательном уровне будут закреплены следующие новые понятия: цифровая платформа и сетевой эффект (в проекте Стратегии не приводится толкование этих понятий).
Будет добавлен новый вид предписания: об устранении дискриминационного доступа к данным, в том числе данным о потребителях.
Полномочия ФАС будут расширены.
Антимонопольный орган сможет:
• «обратиться в суд с иском о разрешении использования на территории Россий-ской Федерации в интересах развития конкуренции результатов интеллектуальной деятельности, принадлежащих лицу, которому было выдано предписание»,
• «обратиться в суд с требованием о запрете оборота на территории Российской Федерации товаров, производимых и (или) реализуемых лицом, которому было выдано предписание»,
• «обратиться в суд о принудительном лицензировании объектов интеллектуальных прав, принадлежащих иностранным хозяйствующим субъектам, о запрете оборота товара или товаров на территории Российской Федерации, производимых таким иностранным хозяйствующим субъектом».
Правительство РФ получит полномочия принимать решения об использовании интеллектуальной собственности без согласия правообладателя в целях охраны жизни и здоровья граждан.
В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях будет добавлено изменение, позволяющее рассматривать использование ценового алгоритма в качестве отягчающего административную ответственность обстоятельства.
4. Реформирование правового регулирования деятельности естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифного регулирования.
Проект Стратегии утверждает: «современное законодательство о естественных монополиях сдерживает переход естественных монополий в состояние конкурентных рынков, формально определяя широкий перечень сфер деятельности естественных монополий, не учитывая реального состояния развития конкуренции на соответствующих товарных рынках».
Возможно, данное утверждение справедливо.
Далее в Стратегии сказано, что закон «О естественных монополиях» устанавливает: государственное регулирование цен (тарифов) – главный метод регулирования естественных монополий. Что этот закон не определяет ни принципов, ни правил тарифного регулирования. Что закон позволяет относить к субъектам естественных монополий организации, осуществляющие деятельность в условии конкуренции. «Это приводит к необоснованному расширению сферы государственного регулирования цен (тарифов) на конкурентные рынки».
«Необходима законодательная реформа, целью которой будет являться реформирование понятия «естественная монополия», формирование системы законодательного регулирования деятельности естественных монополий, обеспечивающей надежное и эффективное обеспечение пользователей (в том числе конечных потребителей) товарами и услугами, повышение прозрачности деятельности субъектов естественных монополий, а также создание условий для развития конкуренции, повышение качества государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
Существующая система государственного тарифного регулирования монополий, основанная на отраслевом подходе и определении правил установления тарифов на подзаконном уровне, приводит к существенной тарифной дискриминации (тарифы в сопоставимых условиях различаются в десятки раз) и неопределенности правового регулирования».
В качестве обеспечивающих конкуренцию мер предлагается ввести в антимонопольное законодательство новое понятие «естественная монополия», основанное на связи с использованием сетевых активов, «сетевой актив» и «субъект естественной монополии».
После чего сферы деятельности естественных монополий будут ограничены только сферами деятельности хозяйствующих субъектов, обладающих «сетевыми активами»:
• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
• транспортировка газа по трубопроводам;
• услуги инфраструктуры железнодорожного транспорта;
• услуги общедоступной электросвязи;
• услуги по передаче электрической энергии;
• услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
• услуги по передаче тепловой энергии;
• водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры.
Опасной для конечного потребителя видится мера «прекратить государственное тарифное регулирование в конкурентных сферах деятельности на основе анализа последствий прекращения указанного регулирования в отношении отдельных субъектов естественных монополий». Крупный бизнес умеет дробиться, когда ему это выгодно.
5. Создание условий для эффективной конкуренции при осуществлении закупок для государственных (муниципальных), корпоративных нужд и реализации на торгах государственного и муниципального имущества.
Несовершенное законодательство о закупках не ругал только ленивый. Главная претензия – решающее значение имеет низкая цена, а не качество.
Стратегия же утверждает: «Реализация норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок оказала положительное влияние на развитие конкуренции, обеспечила открытость и публичность процедур закупок и привлечение широкого круга лиц для участия в них, открыла возможность для беспрепятственного участия в закупках, в том числе субъектам малого и среднего предпринимательства, и, как следствие, имеет своим результатом эффективное расходование бюджетных средств».
Авторы Стратегии все же признают «необходимость дальнейшего развития и совершенствования процедур закупок, устранения существующих барьеров с целью привлечения в данную сферу еще большего количества хозяйствующих субъектов, оптимизации временных и материальных затрат на участие в закупках, расширения возможностей применения электронных форм закупок».
Среди безусловно полезных намерений – «законодательно закрепить на уровне федеральных законов обязанность размещать на сайте «Торги.ру» информацию о реализации государственного имущества и ресурсов всех видов, находящихся в государственной собственности».
Должно бы повысить конкуренцию намерение ФАС «урегулировать порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов об определении единственного поставщика», а также порядок предоставления субсидий (чтобы не допустить неэффективное расходование бюджетных средств и использование механизма предоставления субсидий в качестве ухода заказчиков от применения положений законодательства РФ о контрактной системе).
ФАС хочет расширить практику разработки и утверждения типовых государственных (муниципальных) контрактов, что опять должно бы привести к росту конкуренции.
Реализация этих и других мер данного раздела, по мнению авторов Стратегии, снизит административное давление на рынки со стороны органов государственной власти, существенно повысит качество антимонопольного регулирования в России, а также улучшит инвестиционный климат.
Также в разделе предложены меры повышения прозрачности закупок компаний с государственным участием, проводимых в соответствии с Законом № 223-ФЗ. В частности, установление закрытого перечня способов закупок и исчерпывающего перечня случаев закупок у единственного поставщика.
Для поддержки СМП при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд и закупок компаний с государственным участием также будут установлены закрытые перечни документов и унифицированы требования.
6. Повышение эффективности осуществления контроля в сфере государственного оборонного заказа.
Последний раздел проекта Стратегии выглядит в большей степени, чем предыдущие, декларативным. Цели поставлены благие. Например, создание эффективных механизмов принуждения к добросовестному размещению государственного оборонного заказа (ГОЗ) и исполнению контрактов.
Что это за механизмы? Не раскрыто.
Замечательная цель – устранение искусственных и избыточных ограничений развития конкуренции в сфере ГОЗ. Как именно это будет делаться?
Декларируется, например, «Дальнейшее совершенствование системы государственного регулирования ценообразования в сфере ГОЗ и повышения осведомлённости о новых принципах её функционирования среди участников размещения ГОЗ».
Кто и как будет этим заниматься?
Повышение эффективности и прозрачности закупочной деятельности государственных корпораций и интегрированных структур можно только приветствовать. Стратегия предлагает принять порядок и критерии отбора хозяйствующих субъектов для участия в закрытых конкурентных процедурах.
Не уточняется, кто будет принимать. Правительство?
«Создание стимулов для своевременного выполнения работ надлежащего качества по капитальному строительству в рамках исполнения ГОЗ».
Что за стимулы?
Для повышения эффективности контроля предлагается «стимулирование подачи заказчиком судебных исков о взыскании ущерба в случае неисполнения условий контрактов».
Как, интересно, это можно простимулировать?
Выявление непроизводительных посредников, исключение которых из цепочки позволит снизить государственные расходы. Ликвидация административных барьеров. Повышение эффективности деятельности предприятий оборонно-промышленного комплекса…
На четырех страницах последнего раздела Стратегии говорится о хороших и правильных вещах, которые, не вполне ясно, как и кем будут реализованы.
