В среде архитектурной общественности Пензы давно витает идея о необходимости института города, который будет заниматься стратегическими вопросами градостроительства.
В Париже российская делегация побывала в подобном институте регионального уровня – в Институте территориального планирования и урбанизма (IAU) региона Иль-де-Франс, центром которого является Париж.
Почти три часа представители института отвечали на вопросы 15 человек из русской делегации о самом институте и его деятельности, о градостроительстве вообще, далеко уйдя за первоначальные рамки «участие публики в проектах урбанизации».
Институт урбанизма
IAU был создан в 1960 г., когда потребовалась реорганизация Парижа и Парижского региона. Основные вопросы, над которыми работает институт, – территориальное планирование и землепользование.
IAU имеет статус общественно-полезного фонда. Его председатель – председатель региона Иль-де-Франс. Руководители региона входят в совет директоров института. Совет директоров института (вместе с представителями региона) ориентирует работу IAU.
Что важно – в администрацию региона институт не входит. «Мы юридически и интеллектуально абсолютно независимая структура», – объяснила начальник отдела планирования IAU Сандрин Бареро.
«Мы участвуем в политических дебатах по вопросам градостроения и землепользования как активный актор», – продолжала Сандрин Бареро.
Институт выполняет консультативную роль для власти региона: «Подсказываем, что лучше выбрать, когда нужно принять то или иное решение».
В IAU работает 200 человек, из них 150 – эксперты в самых разных областях: юристы, архитекторы, топографы, социологи, инженеры по окружающей среде, экономисты, инженеры по транспортным системам. Как нам пояснили, институт не занимается урбанизацией на оперативном, тактическом уровне. Он не даёт заключений по оценке долгосрочных последствий конкретного проекта, например, строительства какого-то коттеджного посёлка или комплекса жилых зданий.
Работа ведётся на более общем уровне генеральной схемы землепользования.
Генеральная схема землепользования региона даёт возможность застроить какие-либо участки. Схема определяет зонирование земель, а не конкретные планы кварталов. В коммунах действуют местные планы урбанизации (российский аналог – генеральный план и правила землепользования и застройки).
Генеральная схема – это глобальное видение развития региона: «Мы стараемся развивать крупные урбанистические комплексы за пределами Парижа, чтобы гармонично застроить всю территорию».
Регион Иль-де-Франс насчитывает 12 млн жителей и 1281 коммуну (муниципальное образование), включая Париж. Занимая огромный удельный вес в экономике страны и ЕС, Иль-де-Франс урбанизирован лишь на 20%. Остальные 80% территории – это сельхозугодья и дикая природа, леса, которые нужно защищать, сказала Сандрин Бареро.
Институт изучает и оценивает последствия, которые наложит то или иное действие на окружающую среду данного региона в рамках принятия генеральной схемы землепользования (что будет, если принять схему в том или ином виде).
Институт, по словам его сотрудников, публикует огромное количество исследований. В частности, в аспекте сохранения биологического разнообразия, экологических последствий того или иного типа застройки.
«Эти исследования абсолютно доступны, – сказали представители IAU. – Ассоциации защиты окружающей среды или защиты жителей региона, где разворачивается конкретный проект, могут через этот образовательный материал повысить своё понимание проекта и оценить последствия в долгосрочном периоде и на окружающую среду.
На основе анализа нашего опыта, нашей работы по анализу последствий предыдущих проектов, на основе статистики они могут оценить, что будет ожидать эту коммуну или регион после реализации проекта».
IAU выполняет роль агентства по урбанизации для Иль-де-Франс (коммуны, департаменты, регионы или их объединения во Франции могут иметь такие агентства) и в своём роде уникален.
Финансируется институт примерно на 80% субсидиями от региона. «Здесь мы не такие независимые», – улыбнулась Сандрин Бареро. Остальные средства – финансирование от других публично-правовых структур. IAU может выполнять работу по коммерческим контрактам, участвовать в тендерах на проекты «как нормальное архитектурное или инженерное бюро».
Публичные слушания: французский вариант
Во Франции «очень продвинутый процесс опроса мнений публики». Конечно, основным выражением волеизъявления народа считаются выборы, отметила юрист сектора планирования IAU Александра Кокиэр. Граждан привлекали и раньше к обсуждению проектов, но законодательное урегулирование «публичные опросы» получили в 1980-е гг.
Кодекс по урбанизации и Кодекс по окружающей среде определяют, в зависимости от масштаба проекта, в каких случаях требуется полномасштабный опрос мнений, а в каких достаточно проинформировать общественность (список документов регламентируется). Процедуры были закреплены специальными директивами в 2003-2004 гг.
«Всё чаще публичные власти прибегают к изучению мнения населения, – констатировала Александра Кокиэр. – Власти хотят, чтобы все видели, что они работают на всеобщее благо. Никто не хочет, чтобы их действия впоследствии оспаривались. К тому же, в процессе обсуждения простые люди могут подкинуть интересную идею».
Тенденция изучать общественное мнение во Франции усиливается. С помощью Интернета сделать это стало проще: публика может смотреть документы, писать свои идеи. В то же время вся информация о деятельности властей выкладывается в open data: данные о финансах, использовании бюджета, мероприятиях и акциях.
Участие граждан в обсуждениях ввели как раз для того, «чтобы помешать строить кому угодно что угодно».
Обсуждение ведётся в два этапа. Первый, когда нет готового проекта, – предварительные консультации, опрос мнений. На этом этапе общественность может повлиять на проект весьма значительно. Опрашиваются местные жители, ассоциации (общественные организации) – все, кого затрагивает реализация проекта. Например, если проект касается транспорта, то привлекают ассоциации транспортников, общества защиты окружающей среды.
Второй этап – о предложенном конечном проекте.
После опроса мнений, в зависимости от масштабов проекта, его инициатор должен обратиться в Национальную комиссию по дебатам, которая решает, надо ли проводить полные дебаты или достаточно опроса. Роль комиссии – гарантировать проведение публичной консультации.
Опрос должен проводиться не менее месяца, и объявлено о нём должно быть за 2 недели. Сейчас всё чаще опросы проводятся через Интернет, но одновременно обязательно должно предоставляться помещение.
На заключительном этапе административный суд назначает комиссаров, которые принимают в установленных мэрией или префектурой местах, где должна быть представлена полная информация о проекте и его последствиях. Комиссары собирают мнения публики о конечном проекте и выносят своё заключение. (Комиссары – компетентные лица, «вторая карьера на пенсии». Перечень потенциальных комиссаров составляется административным судом на основании личных заявлений.)
Если публика посчитает, что была недостаточно проинформирована, дело кончится административным судом.
Сотрудники IAU рассказали, что «прекрасный недавний пример совещательного планирования – проект «Большой Париж-экспресс». Это 200 км линий автоматического метро, выезжающего за пределы Парижа в ближайшие города: «Прокладка каждой линии метро определялась только вместе с жителями, которых этот проект затрагивал».
Генеральная схема землепользования Иль-де-Франс
В Иль-де-Франс разработали и приняли Генеральную схему землепользования на 20 лет, до 2030 г. Закон, как нам объяснили, в данном случае не предусматривает обязательного проведения публичного обсуждения (как и принятие схемы на столь долгий срок). Сделать это решил сам регион.
Архитектор-градостроитель Нодин Мюрель рассказала, каким образом IAU привлекал людей к разработке Генеральной схемы землепользования: «Нашим лозунгом было: доступ всем. То есть и жителям, и ассоциациям, и застройщикам, и торгово-промышленным палатам и любым другим единицам, имеющим физическую или экономическую деятельность на этом участке».
Мнение населения опрашивалось до и после разработки. Чтобы информация была изложена всем в доступной форме, опубликовали сборник брошюр (2000 экземпляров).
Нодин Мюрель достала красочную упаковку с четырьмя яркими книгами: «В каждом муниципалитете Иль-де-Франс есть такая коробка. Плюс все эти брошюры есть в Интернете в публичном доступе. Также эти книги раздавались на флешках. Книгу любая бабулька может прийти и полистать – компьютер не у всех есть».
Муниципальный депутат из Вологды отреагировал первым: «Я бы хотел, если возможно, нашему мэру отвезти такую коробку» – «Везите!» Остальные участники семинара расхватали флешки.
Нодин Мюрель продолжила: «Когда мы решили провести публичные слушания, наши публичные власти, исполнительные, наш институт и конкретно члены коллектива, которые отвечали за этот проект, встречались с публикой, чтобы понять, а что, собственно, публика хочет. Потом собрали эти пожелания, перевели их на административный язык и сделали предложения для Генеральной схемы землепользования. Это предложения выложили в Интернет для консультаций с публикой.
Было организовано 44 встречи. Были семинары для подведения итогов. Были проведены генеральные штаты – это крупные собрания, где народные избранники (депутаты разных уровней) объясняли людям, что такое генеральная схема и зачем это нужно.
Когда подали проект уже на рассмотрение публики, открыли 170 точек для проведения заключительного расследования. Конечно, 170 комиссаров не сидело там от зари и до заката. Было всего 20 комиссаров, которые переезжали с точки на точку, находились в каждой определённое время.
Признаемся, поскольку граждане не чувствуют, что эта схема их напрямую касается, все не бросились сразу знакомиться с Генеральной схемой землепользования. Чтобы привлечь побольше народа, мы организовали круглые столы с привлечением общественных организаций, которые прекрасно представляют интересы граждан в регионе Иль-де-Франс».
Участникам семинара показали опросные листы, которые раздавались на улицах, у специальных стендов (заполненные листы люди бросали в специальные ящики).
Не успели все комиссары вывести заключения, как было решено сделать тот самый грандиозный проект «Большой Париж-экспресс». Только что принятую схему пришлось пересмотреть с учётом новых инфраструктур.
«Коллектив даже не разбрёлся – начали заново. Потом снова обсуждение, но уже в меньших масштабах: решили больше привлечь Интернет. Точек было всего 28, зато на сайте оставили комментарии тысячи человек.
На каждом месте опроса публики помимо 4-томника была тоненькая брошюрка, чтобы быстро прочитать основное. И обязательно карта – самое наглядное и доступное. Нашёл, где живёшь, и увидел, что вокруг».
Перед участниками семинара развернули карту с дорогами, существующими и планируемыми поселениями.
Схему приняли в 2013 г. IAU отслеживает, насколько верно она воплощается на местах, следит за процентом исполнения/нарушений, помогает коммунам воплощать схему в жизнь, сопровождает другие органы, публикует итоги.
Чтобы люди поняли, как этой схемой пользоваться, IAU организовал курсы обучения технического персонала мэрий. Помимо образовательных программ для технических служб, педагогический материал выложен в Интернете.
Кроме этого, IAU публикует брошюрки, где излагаются основные понятия и концепции Генеральной схемы. Благодаря этим брошюркам у публики появляется интерес к проблеме.
Нам показали одну из последних книжечек с новой концепцией «Открой для себя природу внутри города».
В конце встречи Сандрин Бареро призналась: «Так редко бывает, что люди проявляют повышенный интерес к тому, что мы рассказываем, что просто приятно».
Продолжение темы
Как часто меняется Генеральная схема землепользования в Иль-де-Франс.
Генеральный план Пензы менялся с момента принятия в 2008 г. уже раз десять. В связи с этим корреспондент «Улицы Московской» задала вопрос, как часто вносятся изменения в Генеральную схему землепользования.
Нам ответили, что процедура пересмотра Генеральной схемы довольно сложная, потому что схему разрабатывает региональная власть и привлекает к её разработке огромное количество участников.
Государство также очень активно участвует, потому что в Иль-де-Франс расположена столица. Департаменты и коммуны тоже находятся в постоянном контакте с IAU, чтобы разработать эту схему. Изменить схему, о которой договорилось такое количество участников (помимо частных лиц), далеко не просто.
Спустя 6 лет после принятия схемы контролируется её реальное внедрение. На основе констатации того, что будет увидено при контроле, решится: либо продолжать работать по этой же схеме, либо скорректировать, либо принять новую.
По прежнему опыту, реальный полезный срок подобной схемы обычно составляет 15 лет. После этого схему надо пересматривать, потому что жизненный уклад меняется с бешеной скоростью.
Как во Франции заботятся об архитектурном облике городов.
Во Франции есть специфическое законодательство по охране культурного наследия. Все красивые исторические здания занесены в специальный реестр. Без согласия Совета архитекторов Франции нельзя вносить никакие изменения и нельзя строить никаких конструкций в определённом периметре вокруг этого здания.
Второй инструмент сохранения архитектуры – это специфический план на уровне муниципалитета, «местный план урбанизации», в котором определяется свод правил застройки этой коммуны (муниципалитета). В этом документе прописываются правила застройки, вплоть до того, какие материалы использовать. Такие правила позволяют сохранить стиль, свойственный данному городу: «Это средство контроля за застройкой, чтобы не строили хаотично, непонятно из чего».
Как во Франции следят за финансовыми потоками.
Российскую делегацию особенно взволновала информация о том, что мэру за свои ошибки (преднамеренные или нет) грозит отстранение от должности, и он платит всё, к чему приговорит суд (см. публикацию «Мэр на острие бритвы» в выпуске от 18 декабря 2015 г.).
– А если он объявит себя банкротом? – спросил один из участников.
– Ну, тогда его сажают в тюрьму, – улыбнулась сотрудник IAU.
– А если у него на жену всё записано, а себя банкротом объявил?
– То, о чём вы говорите, напоминает действительный случай. У нас финансовые органы контролируют, когда избранное лицо всё быстро раздаёт семейству. В одном из муниципалитетов Иль-де Франс есть у власти такая пара. В налоговой декларации было написано, что они ничем не владеют. А у дочки и у сына обалденные состояния.
Финансовая инспекция это осознала и их прижала. И теперь им придётся оправдываться перед финиспекцией и возвращать всё, что они должны.
Как вам объяснить... Финансовые потоки у нас можно отозвать. Например, если при разводе муж всё раздарил семье, это может иметь обратное воздействие. Все средства арестуются, пока суд не решит, должны ли они быть поделены.
Если есть подозрения, что человек мухлюет с имуществом или финансами, пытается уклониться от закона, все его счета консервируются. Он даже кредиткой за хлеб расплатиться не сможет – мало не покажется.
