Американская помощь России: от позднего Горбачева до раннего Путина. Версия профессора Шенина

История американской внешней помощи, которая охватывает в основном послевоенный период, знала как знаменательные победы, так и болезненные провалы (достаточно привести в качестве примеров «план Маршалла» или программы помощи Вьетнаму в 50–60-е гг.).
В этом ряду программу помощи России можно рассматривать в качестве своеобразного апофеоза, ибо ранее американское правительство никогда не сталкивалось со сравнимой по масштабам и значимости задачей - остановить кризисные тенденции и обеспечить быстрый переход к новому социально-экономическому строю в бывшей супердержаве, имеющей в своих арсеналах десятки тысяч ядерных боеголовок и лежащей в одиннадцати часовых поясах.
Конечные успех или неудача означали в данном случае неизмеримо больше, чем результаты аналогичных программ в других проблемных странах, где США ставили свои эксперименты в предыдущие десятилетия: от итогов программы помощи России самым прямым образом зависели конфигурация мирового порядка, стабильность мира и пути его развития.
«Эпоха» американской помощи России, т. е. период, когда ее характеризовали значительные объемы, фундаментальные задачи и повышенное общественное внимание, продолжалась ровно 10 лет - от позднего Горбачева через два президентских срока Ельцина до раннего Путина.
В то время как результативность и эффективность программы в практическом количественном выражении, в конкретном влиянии на разные аспекты российской ситуации еще предстоит измерить, ее общие итоги, без сомнения, уже можно подвести.
На рубеже 80–90-х гг., т. е. в момент окончания «холодной войны» и краха коммунизма, американское правительство располагало достаточными ресурсами для стимулирования и поддержки перехода СССР/ России на рельсы либерально-демократического развития, о чем неоднократно и заявлялось.
Во-первых, конгресс выделял на программы помощи ежегодно около 15 млрд долл., а кроме того, администрация надежно контролировала многомиллиардные фонды крупнейших международных институтов (МВФ, ВБ и т. д.) и легко могла мобилизовать средства стратегических союзников по G-7.
Во-вторых, прекрасные научные школы и высочайшая квалификация американских специалистов в сфере помощи, которые получили колоссальный бесценный опыт, осуществляя программы в десятках развивающихся стран, позволяли им правильно оценить ситуацию в СССР/России и найти адекватные ответы сложившимся там «вызовам».
Наконец, вдохновляющие примеры успешных программ прошлого, хотя бы того же «плана Маршалла» (который часто упоминался в конце 80-х гг., когда речь заходила о помощи СССР), помогали преодолеть взаимное недоверие, способствовали созданию атмосферы сотрудничества, порождали у российского населения надежды на быстрое построение «капитализма с человеческим лицом», на резкое изменение качества жизни и достойное вхождение России в семью цивилизованных народов.
Хотя многомиллиардная программа помощи сначала СССР, а потом России была разработана и осуществлялась на протяжении всех 90-х гг., результаты ее оказались очень далеки от ожидаемых, что и было признано большинством западных экспертов. Особенно разительно различались мечты и реальные итоги программы для самих россиян.
После десяти лет реформ и помощи российский народ столкнулся с такими негативными их последствиями, как коллапс экономики, значительное снижение жизненного уровня большинства населения, колоссальная социальная дифференциация, политический олигархический режим, монополизм, разгул преступности, неуправляемый рост бюрократии и сращивание ее с криминалом, неспособность влиять на собственную судьбу через рычаги демократии и т. д.
Поскольку все это, с точки зрения российского общественного мнения, явилось результатом американского вмешательства, в первую очередь в форме помощи реформам, то неудивительно, что уже начиная с 1994 г. широкое распространение в России получило мнение о заговоре с целью сознательного превращения великой державы в третьеразрядную слаборазвитую страну, что, в свою очередь, еще больше усилило антиамериканские настроения и антипатию к навязываемой западной модели рыночной демократии.
Пытаясь понять причину такого печального итога, необходимо в первую очередь учитывать, что выработка американского внешнеполитического курса осуществлялась под влиянием сразу нескольких экономических группировок.
Каждая из этих группировок исходя из своих узкокорыстных интересов имела собственные представления о мировом политико-экономическом порядке, методах его построения, роли экономической помощи как инструмента такого строительства и месте России в этом новом порядке.
Прогрессисты, традиционалисты, неоконсерваторы и палеоконсерваторы безжалостно вытесняли друг друга из мягких кресел механизма принятия решений и, получив доступ к рычагам управления внешней политикой, без колебаний меняли курс с целью обеспечить конкурентные преимущества для стоявших за ними групп интересов. Политика помощи России являлась в этой борьбе одним из важнейших приоритетов.
Вместе с тем, хотя эта борьба и была крайне жестокой, проходила она в неком достаточно узком русле, очерченном тремя константами. В 90-е гг. эти постоянные величины способствовали определенной стабилизации курса помощи России.
Первая константа состояла в том, что все сильнейшие элитные группировки разделяли мнение о необходимости обеспечить американское глобальное лидерство, построение Pax Americana, что, естественно, подразумевало ослабление важнейших конкурентов.
В первую очередь это относилось к военно-стратегической мощи России (отражением чего стала общая безусловная поддержка «программы Нанна–Лугара» уже с 1990 г.), а также к необходимости в той или иной степени контролировать ее поведение на международной арене, не допустив, в частности, возрождения «евразийской империи».
Второй константой, которую были вынуждены учитывать в своих планах политики всех направлений, являлось устойчивое негативное отношение американской публики к экономической помощи вообще и помощи России в частности, что было крайне важно в контексте практически непрерывных парламентских и президентских выборов.
Третьей постоянной в 90-е гг. стал так называемый «вашингтонский консенсус» — программа, жестко предписывавшая методику развития или перехода исключительно на базе неоклассических постулатов. Программа «шоковой терапии» стала самой популярной материализацией идей «вашингтонского консенсуса».
Все эти три фактора сработали уже в 1990 г., когда Горбачев обратился к Западу, прежде всего к администрации США, с просьбой предоставить СССР помощь по типу «плана Маршалла».
Однако администрация Дж. Буша, где преобладало влияние неоконсерваторов и традиционалистов, старательно уходила от серьезных обязательств, ожидая неизбежного развала СССР и перенаправляя просьбы в сторону МВФ и G-7.
Картина мало изменилась и после того, как Горбачев ушел из Кремля и Ельцин, находясь в отчаянной экономической ситуации, согласился на неоклассические реформы, начинавшиеся с жесткой «шоковой терапии».
Однако и после этого Дж. Буш, охраняя свои высокие предвыборные рейтинги, отказался предоставить помощь в несколько миллиардов долларов даже для фонда стабилизации рубля, согласившись только на гуманитарную и продовольственную помощь.
Правда, в апреле 1992 г., находясь под давлением усиливавшегося прогрессистского крыла республиканской партии и активности европейских конкурентов, Дж. Буш был вынужден взять на себя инициативу по разработке программы двухсторонней помощи России (FSA) и формированию многостороннего 24-миллиардного пакета, который, правда, носил в целом пропагандистский характер и планировался к реализации только после президентских выборов.
Таким образом, самый первый и самый жестокий год «шоковых» реформ в России прошел практически без американской помощи (целевые кредиты западных стран помогали облегчить гуманитарную ситуацию, но к поддержке реформ отношения не имели).
Смена хозяина Белого дома в начале 1993 г. только добавила пессимизма в общую безрадостную картину российско-американских отношений, поскольку Б. Клинтон обещал американским избирателям максимально сконцентрироваться на внутренней экономической политике.
Однако на практике прогрессистско-кейнсианская идеология нового президента обусловила его пристальное внимание к проблеме строительства мирового экономического порядка и особенно к России как важнейшему объекту глобализации.
По сути, используя «российский плацдарм», Клинтон и прогрессисты планировал остановить «триумфальное шествие» неоклассики и по возможности начать глобальную «кейнсианскую контрреволюцию».
Получив после выборов относительную свободу рук в сфере внешней политики, Клинтон сразу постарался полностью взять на себя инициативу в деле формулирования и поддержки российских реформ.
Главными целями при этом являлись: во-первых, формирование («клонирование») в России либерально-демократического общества западного типа; во вторых, максимальная ее интеграция в западное сообщество с целью обеспече¬ния нужного уровня политико-экономического контроля; в-третьих, формирование отношений «стратегического партнерства» между Вашингто¬ном и Москвой, необходимого для того, чтобы переложить на Москву функции экономического «локомотива» и политического «надзирателя» за бывшей империей, освободив себе таким образом руки и средства.
Сформировав многосторонний пакет помощи России в 28 млрд долл., администрация стала действовать быстро и решительно, в основном в русле неоклассического «вашингтонского консенсуса», планируя в перспективе постепенно расширять прогрессистскую составляющую помощи.
Однако такая активность американской стороны оказалась запоздалой.
Российское общество к этому моменту (середина 1993 г.) уже раскололось, и очередные обещания помощи, которая, как в России убедилось большинство населения на предыдущем этапе, либо не поступала вообще, либо была крайне неэффективна, не смогли переломить ситуацию.
Сначала октябрьские 1993 г. события в Москве, а затем декабрьские выборы в Думу продемонстрировали, что курс реформ, на который рассчитывала администрация, не являлся популярным в российском обществе и его очень трудно было осу¬ществить законодательным путем, через Думу, где подавляющее большинство получили антизападники -коммунисты и «националисты».
После этого в Вашингтоне последовало «выяснение отношений», в результате которого прогрессисты (кейнсианцы) заявили, что в провале виновата неоклассическая «шокотерапия» и что надо активизировать помощь реальному сектору российской экономики.
«Шокотерапевты» ответили, что виновата администрация, которая очень робко и бессистемно предоставляла помощь, а неоконсерваторы получили наконец возможность утверждать, что стратегия «интеграции» в цивилизованное сообщество и «клонирования» западного либерально-демократического устройства неверна в принципе - осуществлять ее в России бесперспективно.
Кроме событий в самой России на политику помощи повлияли и факторы глобального порядка.
Так, на рубеже 1993–1994 гг. более отчетливо стали очерчиваться контуры модели глобализации. Хотя Б. Клинтон и большая часть демократов шли в Белый дом с идеями регулируемой кейнсианской глобализации по образцу «нью дила» (т. е. с сильным регулирующим центром), у них не было ресурсов для того, чтобы переломить господствовавшую неоклассическую тенденцию «вашингтонского консенсуса».
Соответственно развитие мировой экономики продолжало стремительно двигаться по пути «массового слома» межгосударственных перегородок с целью облегчения всеобщего перетока капиталов в форме финансовых ресурсов.
Исходя из вышеуказанного администрация в 1994 г. в основном отказалась от откровенно прогрессистко-кейнсианских новаций в сфере помощи реформам и от «стратегического партнерства» с Кремлем.
Спасая общий курс на интеграцию, она заключила с умеренными традиционалистами унию, направленную против радикализма неоконсерваторов, и полностью перешла в вопросе помощи России на неоклассические рельсы, что на практике означало «латиноамериканизацию» модели трансформации России.
Эта модель хотя и предполагала интеграцию бывшего СССР, но только в качестве сырьевого, максимально контролируемого придатка западного мира, низкотехнологичной периферии, идущей по пути зависимого развития.
Однако и эта схема в чистом виде работала недолго.
Перехватив на промежуточных выборах ноября 1994 г. инициативу в конгрессе, республиканцы неоконсервативной ориентации заключили союз с палеоконсерваторами-неоизоляционистами с целью добиться ослабления и в конечном итоге ликвидации стратегии «сдерживания через интеграцию».
Они настаивали на том, что интегрировать Россию, даже ослабленную, невозможно, что она неизбежно вернется к имперской политике и только жесткое внешнее давление с использованием всех инструментов из арсенала realpolitik сможет предотвратить ее очередное превращение в «империю зла».
Единственным их оружием при этом являлся контроль над процессом финансирования программ помощи.
Поэтому под предлогом борьбы с бюджетным дефицитом так называемый блок «ястребов дефицита» попытался переориентировать американскую политику помощи России на организацию геополитического давления в духе политики «кнута и пряника»: они урезали общее финансирование программ, перераспределяли суммы в пользу бывших советских республик, смещали акценты с «помощи развитию» на «помощь безопасности», пытались реорганизовать структуры помощи (в первую очередь USAID) так, чтобы ослабить возможности исполнительной власти проводить свою политику помощи вообще и России в частности.
Что касается российской стороны, то она в этот критический период не предпринимала никаких усилий для того, чтобы побороться за использование западной помощи в интересах развития реального сектора национальной экономики.
Сам президент Ельцин, находясь под сильным влиянием западных и российских либералов, был убежден, что возрождение страны можно было обеспечить только за счет иностранных инвестиций.
Поэтому основные потоки помощи, контролируемые и распределяемые в правительстве группировкой «младореформаторов» во главе с А. Чубайсом, направлялись на формирование инвестиционного климата (приватизация, валютные и фондовые биржи и т. д.), необходимого для прихода в Россию западного корпоративного и финансового капитала.
Два следующих года (1995–1996) прошли под диктовку альянса «ястребов», в результате чего возможности проводить активный курс на интеграцию через «латиноамериканизацию» России у администрации оказались серьезно ограничены.
Правда, победа на президентских выборах летом 1996 г. Б. Ельцина, а затем осенью и Б. Клинтона возродила надежды «интеграционистов».
В конце 1996 - начале 1997 г. им удалось остановить многолетнюю тенденцию сокращения помощи в целом, наладить увеличение ее объемов для России, а также инициировать новую программу помощи (PFF), которая, хотя и базировалась по-прежнему на глобализаторском неоклассическом подходе, несла в себе мощную прогрессистскую составляющую.
Более того, в течение 1997 г. неоклассическое влияние на программу помощи было серьезно ослаблено в результате ожесточенной политической борьбы внутри администрации и удаления из игры HIID.
Правда, эти обнадеживающие для Клинтона тенденции не получили своего развития. Последовавший за финансовыми кризисами в азиатских странах российский дефолт августа 1998 г. нанес самый тяжелый удар как по программе помощи России, так и по общей схеме традиционалистской неоклассической глобализации, которая продемонстрировала свою крайнюю неустойчивость.
В результате кейнсианцы-прогрессисты получили серьезный шанс развернуть тенденции глобального экономического развития в свою пользу. Особенно благоприятной в этом отношении стала ситуация в России, где общество и большая часть элиты, осудив неоклассические схемы реформ и помощи, решительно перешли на модель развития, очень схожую с рузвельтовским «новым курсом».
Однако слабость Клинтона в этот момент (синдром «хромой утки» плюс скандалы с угрозой импичмента) не позволила реализовать появившиеся возможности.
Вдобавок администрацию обвинили в разжигании глобального кризиса из-за слишком поспешного вовлечения в неоклассическую глобализацию «недозревших» развивающихся рынков и неумелого руководства Международным валютным фондом.
Отставка в мае 1999 г. российского «кейнсианца» Е. Примакова и возвращение правительства С. Степашина «под крыло» американской администрации (ради кредитов МВФ), а также постепенное затухание глобальных кризисных процессов, по сути, прекратили разговоры о возможности глобального «нью дила».
Августовский дефолт серьезно ослабил механизм контроля и финансовой интеграции России, который выстраивался Клинтоном.
Вследствие этого к концу 1999 г., и особенно с приходом в Кремль В. Путина, способность администрации контролировать и направлять осуществление внутрироссийских преобразований через инструмент помощи значительно сократилась: новый президент смог закрыть бреши долговых выплат положительным внешнеторговым балансом, а доминирующие антиамериканские настроения населения сделали проведение более независимой внешней политики его важнейшим приоритетом.
В целом надо сказать, что хотя преобладавшая на протяжении 90-х гг. российская стратегия администрации была нацелена на ослабление, периферизацию и жесткий контроль в отношении поверженного бывшего коммунистического гиганта, тем не менее это не был «версальский выбор», предполагавший максимальное ослабление или тем более дезинтеграцию России.
Непредсказуемые долгосрочные последствия для самого Запада такого выбора, а также понимание необходимости использовать экономические возможности Евразии для удержания американского глобального лидерства предопределили избрание для России именно латиноамериканской модели, обеспечивавшей в краткосрочной перспективе достаточный уровень стабильности и управляемости.
«Это, можно сказать, идеал вашингтонских бюрократов: страны не разваливаются, но и не развиваются», - такая откровенная оценка Дж. Сакса была дана американской внешнеполитической «кухне» именно в контексте стратегии развития стран СНГ.
Однако и тот минимальный уровень «стабильности и управляемости», на который рассчитывали стратеги администрации и который был достаточен для «контролируемой интеграции», удержать не удалось.
Непоследовательность в осуществлении курса российских реформ, постоянные зигзаги в политике помощи под влиянием «игр интересов» (в первую очередь попытки неоконсерваторов заменить «интеграцию» «сдерживанием») результировались после дефолта 1998 г. в катастрофическом обвале социально-экономической ситуации в России.
В итоге поднявшаяся на новую высоту волна антиамериканских настроений и жестких требований населения к российской элите сформулировать и следовать, наконец, политике национальных интересов и национального суверенитета привела к формированию так называемого «консенсуса Примакова», который в конечном итоге и обеспечил появление в Кремле В. Путина.
Сергей Шенин, доктор исторических наук, профессор кафедры международных отношений и внешней политики Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского