Неэффективное и разбалансированное планирование за 9,5 триллионов

Более трети Бюллетеня (с 5 по 36 стр.) занимает Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в 2017-2018 годах и истекшем периоде 2019 года».
Далее на шести страницах изложена позиция аудитора. Экспертное мнение занимает 13 страниц. Исследования по теме – 9 страниц. Международная практика обозревается на 20 страницах. Интервью и выступления представлены на 6 страницах. Последние четыре страницы Бюллетеня занимают новости СП.
* * *
Целью стратегического аудита было проанализировать организацию формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) за 2017-2018 гг. и 9 месяцев 2019 г. (отчет был утвержден коллегий СП в декабре 2019 г.)
Итоги удручают: «Система стратегического планирования деятельности ФОИВ в настоящее время разбалансирована и неэффективна, недостаточно нормативно урегулирована и методически обеспечена, с низким уровнем контроля и исполнительской дисциплины.
В этом состоянии она не способствует достижению национальных целей и требует совершенствования».
Анализ СП показал, что «нормативные правовые акты, регулирующие эту сферу, не формируют завершенную систему стратегического планирования. Они не согласованы между собой и не актуализированы в соответствии с документами, определяющими национальные цели и стратегические задачи социально-экономического развития страны».
В результате «ни один из утвержденных планов деятельности ФОИВ на 2019-2024 гг. не соответствует установленным требованиям».
В планы деятельности ФОИВ включены только 26% показателей госпрограмм и подпрограмм, за которые они отвечают, то есть всего 328 из 1263 показателей.
Из 525 показателей национальных и федеральных проектов в планах учтены 55%.
Методология планирования целевых и индикативных показателей деятельности ФОИВ требует пересмотра. Методики оценки влияния деятельности ФОИВ на реализацию показателей национальных проектов не разработаны.
Система управления рисками в систему стратегического планирования не встроена.
Несовершенство планирования и методического обеспечения приводит к невыполнению установленных ФОИВ показателей деятельности.
В 2017 г. и 2018 г. не достигнут каждый пятый показатель деятельности ФОИВ.
Формирование планов деятельности ФОИВ осуществляется без учета принципов открытости и информативности. Механизм получения обратной связи от общества об удовлетворенности результатами деятельности ФОИВ не налажен.
* * *
Объектом проверки Счетной Палаты были ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации: 17 федеральных министерств,
4 федеральные службы, 3 федеральных агентства и подведомственные этим 24-м органам власти 15 федеральных служб и 14 федеральных агентств – всего 53 органа власти.
На 1 января 2019 г. штатная численность проверяемых 53 ФОИВ составляла 368 тыс. 173 единицы. Общая занимаемая ими площадь – 22 млн 923,1 тыс. кв. м.
Количество обслуживающих автотранспортных средств – 21 тыс. 396 единиц.
Расходы федерального бюджета за 2018 г. на эти 53 органа власти – 9 трлн 510,1 млрд руб.
* * *
Несмотря на триллионные затраты, «цели государственного управления на этапах планирования, мониторинга, контроля и оценки общественно значимых результатов по сферам деятельности ФОИВ не достигаются».
Все выводы проведенного аудита перечисляются в 15-ти пунктах: координации нет, увязки между стратегическим и текущим планированием нет, «ни один из утвержденных планов деятельности не соответствует требованиям, установленным Правительством Российской Федерации».
Также «не реализован системный подход», «не сформирована система показателей, отражающих достижение целей устойчивого социально- экономического развития».
«Отсутствие стратегии деятельности ФОИВ не позволяет повысить эффективность», система показателей, позволяющих оценить вклад ФОИВ в достижение целей, не сформирована.
«Доклады о ходе реализации планов деятельности ФОИВ за отчетный год носят формальный характер. Они не содержат оценку и анализ причин недостижения целей и показателей и не могут быть использованы в качестве инструмента принятия управленческих решений».
Ежегодно не достигаются плановые значения у 20% целевых показателей.
Контроль правительства за деятельностью ФОИВ на основе их докладов «не приводит к повышению качества управления».
Обратной связи нет. «Транспарентность не стала основным принципом деятельности ФОИВ».
Федеральные органы исполнительной власти должны размещать в информационных системах публичные декларации целей и задач на очередной год и отчеты о реализации своих деклараций.
Аудит Счетной Палаты РФ выявил, что из 24 ФОИВ декларацию на 2017 г. разместили в сети интернет всего 21 ФОИВ, на 2018 г. – 22 ФОИВ, на 2019 г. – 21 ФОИВ.
При этом на своих официальных сайтах (по состоянию на 1 ноября 2019 г.) отчеты о реализации публичных деклараций целей и задач за 2018 г. разместили только 7 ФОИВ. Отчеты за первое полугодие 2019 г. – только 8 ФОИВ.
Все перечисленное в совокупности «негативно влияет на достижение национальных целей».
* * *
Аудитор Счетной Палаты РФ Татьяна Блинова в приведенном в Бюллетене интервью отметила: «Если мы хотим в целом изменить систему государственного управления, а мы получили в Послании Президента именно такое задание, то неизбежно должны совершенствовать планирование деятельности и оценку результатов».
Каждый год к 1 апреля, если какой-то показатель государственной программы не достигнут, он приводится к фактическому значению, исходя из которого выстраивается совершенно новый ряд показателей.
По словам Татьяны Блиновой, так быть не должно: «Мы же не можем сказать: хотели, чтобы люди жили
в два раза лучше, но, так как не достигли каких-то
показателей, согласны жить только в полтора раза лучше».
Говоря о правильных критериях эффективности, аудитор привела такой пример: «Казначейство мониторит приобретение музыкальных инструментов по нацпроекту «Культура». Инструменты приобретены, Казначейство подтверждает, что средства направлены целевым образом, потрачены эффективно и условия госконтракта выполнены.
А для нас-то гораздо интереснее другое. Дети получили возможность обучаться игре на этих музыкальных инструментах, обучаются ли они?
Может быть, мы закупили эти инструменты, а в это время в музыкальной школе течет крыша. Или школа вообще закрыта, и возможность реализовать потребность в обучении игре на этих инструментах отсутствует».
* * *
Эксперты из ВШЭ и РАНХиГС отмечали качество и глубину проведенного Счетной Палатой исследования. Подтверждали необходимость постоянной обратной связи. Говорили о «правовой коллизии и правовой неурегулированности» планирования, о степени самостоятельности ведомств, о «важных системных недостатках применяемых подходов к государственному стратегическому планированию». В частности, «планы деятельности ФОИВ на 6 лет, являющиеся, по сути, документами среднесрочного планирования, не получают развития в документах краткосрочного планирования (планах на 1-3 года)».
Подчеркивалась экспертами проблема открытости – «организационная модель обеспечения открытости фактически отсутствует». В то время как базовым минимумом должна быть «открытость всего, что создается на деньги налогоплательщиков, – открытость кода, открытость данных, свобода доступа к информации».
* * *
В обзоре международных практик также говорилось об открытости органов власти и доверии к государству как необходимых факторах экономического развития.
Работающие законы и суды были названы как необходимые гаранты доверия.
Приводились такие данные. Согласно опубликованной аналитике американской исследовательской компании Edelman, по общему уровню доверия к институтам Россия вновь заняла последнее место с индексом 30 из 100.
В 2019 г. падение было только по одному показателю – доверие к правительству: минус 1 пункт. По всем остальным (доверие к неправительственным организациям, бизнесу и СМИ) прирост составил 1-2 пункта.
Меньше всего оптимизма у россиян по поводу улучшения условий жизни и дальнейших перспектив. Этот показатель составил 34%, понизившись на 6 пунктов по сравнению с прошлым годом.
Сила современной экономики заключается именно в людях, в человеческом капитале и кадрах, как отмечал ведущий специалист Всемирного банка по социальным вопросам.
Согласно приведенной статистике, вклад доверия в национальное благосостояние в России – около 20%. В то время как в Дании и Швеции он составляет более 50% (способ подсчета не уточнялся).
Подготовила Екатерина КУПРИЯНОВА